Lexpera Blog

Yatırım Vergi Teşvik Politikasının Hukuki Çerçevesi

Yatırım vergi teşvikleri tüm dünyada yaygın olarak kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler yatırım vergi teşviklerine ihracat faaliyetlerini arttırmak ve mukim şirketlerine küresel pazarda rekabet avantajı sağlamak üzere başvurmaktadır. Yükselen ekonomiler ve gelişmekte olan ülkeler ise bu amaçların yanında yerli üretimi desteklemek ve yabancı yatırımı çekmek üzere vergi teşviklerine yönelmektedir. Devletler tıpkı bir kişinin istenilen şeyi yapmasını ikna (persuasion) ya da zorlama (coercion) yoluyla sağlarken olduğu gibi, teşvikler yoluyla sağlarken bir güç kullanmaktadır. Diğer bir deyişle, teşvikler bir güç biçimidir (a form of power). Vergilendirme alanına geçtiğimizde vergi teşviklerinin, devletin ülkesi üzerindeki egemenliğine dayanarak vergi alma konusunda sahip olduğu hukuki ve fiili gücünün yani vergilendirme yetkisinin bir görünüşü olduğunu (a form of taxing power) söyleyebiliriz.

Vergilendirme yetkisi devlete yalnız haklar değil, uymak zorunda olduğu belli ödevler yüklemekte ve bu ödevler vergilendirme yetkisinin sınırlarını oluşturmaktadır. Vergi teşvikleri vergilendirme yetkisinin bir görünüşü olduğundan, söz konusu ödevler devletin vergi teşviklerini kullanmasının da sınırını oluşturur. Vergilendirme yetkisinin kullanım biçimi ve sınırları kural olarak anayasalarda düzenlenmektedir. Dolayısıyla, 1982 Anayasasının vergilendirme yetkisinin niteliği, özellikleri ve kapsamını belirleyen ilke ve kuralları, Türk yatırım vergi teşvik politikalarının iç hukuktaki sınırlarını oluşturmaktadır. Bu bakımdan öne çıkan hukuk devleti ilkesi ve vergilendirme ilkelerinin getirdiği sınırlardır.

Diğer yandan, vergi teşvikleriyle sağlanan avantajlarla normal vergi yükümlülüklerinden ve verginin kamusal harcamalara kaynak sağlama temel amacından sapılmaktadır. Devletin bu uygulaması literatürde “vergi harcaması” olarak adlandırılmaktadır. Bu terimi ilk kez 1967 yılında kullanan Amerikan Hazine Müsteşarı Stanley Surrey, fonksiyonel bakımdan vergi teşviklerini bütçe harcamalarına eşit tutmuş; vergi harcamalarının daha şeffaf kılınması ve tıpkı doğrudan harcamalarda olduğu gibi parlamentoların olağan denetimine tabi tutulması gerektiğini savunmuştur. Aksi takdirde parlamentoların bütçelerini etkin olarak kontrol altında tutabilmesi ve vergi politikalarını yönetebilmesi mümkün olmayacaktır. İşte yatırım vergi teşviki düzenlemeleriyle ekonomik kalkınma politikası hedeflerine ulaşılmak amacıyla vergi almaktan vazgeçilmekte ve bu surette esasen bütçeye ilişkin bir dolaylı transfer harcaması gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle, 1982 Anayasasının bütçe kuralları da Türk yatırım vergi teşvik politikalarının iç hukuktaki sınırlarını çizerken dikkate alınmalıdır.

Ayrıca devlet teşebbüslere ve müteşebbislere teşvik sağladığında piyasaya müdahale etmektedir. Bu müdahaleyle birlikte teşebbüsler arasındaki rekabet koşulları değişmekte, belirli bir teşebbüs ya da teşebbüs grubu lehine/aleyhine bozulabilmektedir. Böylece devlet bir yandan hedeflenen politikalar doğrultusunda belli faaliyet ve sektörleri güçlendirilirken, diğer yandan rekabeti etkileyerek piyasanın bozulmasına (market distortion) yol açabilmektedir. Piyasa mekanizması ile kamu müdahalesi arasında tamamlayıcı bir denge kurmak, teşviklerin olumsuz etkilerini olumlu etkileriyle karşılamak için ulusal otoritelerin teşvikleri kontrol altına alacak hukuki araçlara sahip olması gereklidir. Söz konusu gereklilik 1982 Anayasasının rekabetin korunmasına ilişkin anayasal düzenlemelerde hukuki temellerini bulur. Buna göre, rekabetin korunması kuralları, Türk yatırım vergi teşvik politikalarının iç hukuktaki bir diğer sınırını oluşturmaktadır.

Teşviklerin hukuken sınırlandırılması ihtiyacı, iç hukuk yanında, yarattıkları “ülkeler aşırı dışsallıkları” (cross-countries externalities) kontrol etmek üzere uluslararası ve ulusüstü düzeyde de bulunmaktadır. Bir devlet teşvikler yoluyla piyasaya müdahale ettiğinde diğer devletin piyasasında olumlu dışsallıklar yanında olumsuz dışsallıklar yaratabilmektedir. Ancak bir devletin vergi teşvik yasası çıkarmasını engelleyebilmek, yine mali egemenliğinin doğal bir sonucu olarak vergilendirme yetkisini bir uluslararası anlaşmayla kendisinin sınırlandırması halinde mümkündür. Nitekim, devletler ulusal pazarların birbirlerine olan bağımlılıkları ve küreselleşme nedeniyle ekonomilerin gün geçtikçe daha fazla iç içe geçmesi nedeniyle, küresel boyutta rekabet sorununu yeniden değerlendirmek ve sınırötesi ticareti etkileyebilen teşvikler üzerine uluslararası hukuki sınırlamalar getirmek zorunda kalmıştır.

Türkiye’nin teşvik politikaları bakımından uluslararası hukuk kuralları içeren iki temel mevzuat bulunmaktadır. Bunlardan birincisi 1995 yılında beri üyesi bulunduğumuz Dünya Ticaret Örgütünün (DTÖ) “Sübvansiyonlar ve Karşı Önlemler Anlaşması”dır. Diğeri ise Avrupa Birliği ile aramızda bir ortaklık kuran 1963 tarihli Ankara Anlaşması ve bu anlaşma çerçevesinde 1995 yılında AB-Türkiye Ortaklık Konseyinin verdiği 1/95 sayılı Karar ya da bilinen adıyla Gümrük Birliği Kararıdır. Her iki mevzuat Türk yatırım vergi teşvik politikasının uluslararası hukuktan doğan sınırlarını oluşturmaktadır.
Sonuç olarak, yatırım vergi teşvik rejimleri bir yandan iç hukuktaki kurallar diğer yandan uluslararası yükümlülükler dikkate alınarak oluşturulmak zorundadır. Türk yatırım vergi teşvik rejimi oluşturulurken tabi olunan hukuki çerçevenin bilinmesi, hükümet tercihlerinin hukuka uygun olarak hayata geçirilmesi için kaçınılmazdır. Bu nedenle, tüm dünyada ulusal ve bölgesel politika yapıcıların karşı karşıya oldukları en önemli meselelerden, teşviklerin nasıl kullanılacağına Türk hukuk sisteminin verdiği cevap dikkatlice incelenmeli ve anlaşılmalıdır.

Konu hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.onikilevha.com.tr/yayin/982/yatirim-vergi-tesvik-politikasinin-hukuki-cercevesi