Amerika Birleşik Devletleri’nin (“ABD”) yaptırım rejimi epeydir gündemlerimizi meşgul etmektedir. Gerçekten de iki ülke arasındaki birtakım diplomatik gerginlikler sonucu gündem kazanan bu yaptırım rejimi, spot ışıklarının altına çekildiği günden beri pek çok yapısal hukuki değerlendirmeye de tabi tutulmuştur. Bu itibarla, her ne kadar güncel gelişmeler konunun bilinmesinde etkili olduysa da meselenin hukuki boyutu aslında konjonktüre göre değişen dönemsel yaptırım kararlarının ötesine geçmektedir. Dolayısıyla, ABD ile uzaktan yakından iş ilişkisi olan veya bir organik, doğrudan veya dolaylı bir bağı olan tüm şirketlerin, buradaki risk yönetimine azami özen göstermesi gerekmektedir.
Gerçekten de yolsuzlukla mücadeleden ihracatın kontrolüne kadar pek çok farklı alanda yaptırım uygulama kabiliyetine sahip olan bu rejim, ABD bünyesinde farklı siyasi temsil organları tarafından farklı süreçlerin sonucunda getirilebilmekte ve yine pek çok farklı uygulayıcı kurum tarafından icra edilebilmektedir. Hal böyle olunca, bu çok boyutlu hukuk düzeni arasında Türkiye’nin güncel yerini tespit edip olası risklere ilişkin hukuki değerlendirmeler yapabilmek de önem kazanmıştır.
Bu açıdan değerlendirildiğinde, ABD yaptırımları temel olarak ülke özelinde yaptırımlar ve ülke özelinde olmayan yaptırımlar olarak ayrılabilmektedir. Fakat bu ayrım esasında ilgili yaptırım grubunu oluşturan kanunların yasalaşma sürecindeki amaçları yansıtmaktadır ve yaptırımların kimlere uygulanabileceğine ilişkin ülkesel bir kısıtlama getirmemektedir. Bir başka deyişle, belirli bir ülkeyi hedef alarak yasalaşan yaptırımlar kapsamında yalnızca anılan ülke yaptırıma tabi tutulmamakta; bu ülke ile işbirliği yapan veya kapsamlı bir menfaat ilişkisine giren şirketler de aynı ölçüde risk grubuna dâhil olmaktadır.
İşte ABD yaptırımlarına uyumu zorlaştıran ve fakat bir o kadar da elzem hale getiren hususların başında da bu dolaylı uygulanabilme kabiliyeti yer almaktadır. Zira yaptırıma tabi olmayan bir ülkenin teşebbüsü olunsa dahi bir başka ülke ile ABD dışında kurulan bir ticari ilişki dahi yaptırımları gündeme getirmektedir. Ülkelerin yanı sıra belirli kişilere, şirketlere ve kuruluşlara da özel olarak yaptırım tesis edilebilen bu rejim kapsamında yasaklı duruma getirilen kişilerle yapılan işler de bu anlamda bir risk grubu oluşturmaktadır.
Buradan hareketle, işbu yazımızda gerek sınır ötesi uygulanma kabiliyeti gerekse dolaylı etki doğurabilen niteliği kapsamında ABD yaptırımlarına değinilecek ve bunlar açısından son dönemde Türkiye’de oldukça sık değerlendirilmeye alınan ABD’nin Hasımlarıyla Yaptırımlar Yoluyla Mücadele Etme Yasası’nın (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act - “CAATSA”) üzerinden Türkiye’nin yeri değerlendirilecektir.
Bu itibarla, ilk olarak belirtmek gerekir ki, ülkemize uygulanması yönünde girişimler bulunan CAATSA, esasında Türkiye özelinde getirilen bir ABD mevzuatı değildir. Türkiye’nin Rusya’dan S-400 hava savunma sistemleri alması ile tetiklenen CAATSA değerlendirmeleri, tam da bu nedenle, Rusya ile ülkemiz arasında yapılan işlerin, ABD’nin hasımları ile işbirliği veya destek olma olarak algılanıp yaptırıma bağlanma riskini oluşturmaktadır.
Öte yandan, bir yandan S-400’ler ve CAATSA konuşulurken, 29 Ekim 2019 tarihinde ABD Temsilciler Meclisi (“Temsilciler Meclisi”), ülkemize yaptırım uygulanmasına dair bir kanun tasarısını (Protect Against Conflict by Turkey Act “PACT Yasası” ve “Tasarı”) kabul ederek onayladı. Henüz herhangi bir yaptırımın yürürlüğe konması anlamı taşımayan bu kodifikasyon faaliyeti, niteliği itibariyle yaptırım rejiminin temelini hazırlayan bir adım olarak gerçekleştirilmektedir. Yukarıdaki ayrımımız kapsamında, doğrudan doğruya Türkiye’ye yönelik çıkartılan ve isminde Türkiye’yi barındıran ilk yaptırım tasarısı olan PACT Yasası, Amerikan yaptırım rejimi bakımından değerlendirildiğinde oldukça geniş bir kapsamı içermektedir. Ayrıca Temsilciler Meclisi’nde neredeyse fire vermeden kabul edilen bu yasa, burada alınan pozisyonun bir nevi partiler üstü bir yaklaşımla sergilendiğini göstermektedir.
Bu durumu CAATSA açısından önemli hale getiren husus ise PACT Yasası kapsamında CAATSA’ya da özel bir atıfta bulunulmuş olmasıdır. PACT Yasası’nın amacı, Türkiye’nin Suriye’deki askerî operasyonlarına karşı “ölçülü bir karşılık (appropriate response)” vermek olarak belirtilmektedir. Bu kapsamda, Türkiye’nin Rusya’dan S-400 füze savunma sistemlerini satın almasının, CAATSA kapsamında önemli bir işlem/satın alma (significant transaction/purchase) olduğu belirtilmektedir. Bu itibarla, ABD Başkanı’nın daha önce uygulamaya koymadığı CAATSA’nın 235. bölümü kapsamında en az beş yaptırım uygulaması öngörülmektedir. Nitekim geçtiğimiz günlerde, ABD cephesinde yine benzer bir gelişme olmuş ve Türkiye’ye CAATSA’nın uygulanabilirliğini destekleyen ilave birtakım yasama gelişmeleri de yaşanmıştır.
Tüm bunlar bir arada değerlendirildiğinde, CAATSA’nın uygulama alanı, CAATSA kapsamındaki yaptırımların neler olduğunun ve Türkiye’ye olası etkilerinin hukuki boyutuna ilişkin incelemelerde de önem kazandığını düşünmekteyiz.
CAATSA’nın Uygulama Alanı
CAATSA, ABD Kongresi tarafından çıkarılan ve Ağustos 2017’de ABD Başkanı Donald J. Trump tarafından onaylanarak yürürlüğe giren Fedaral bir kanundur. Amerika’nın hasım olarak nitelendirdiği devletlerle mücadelesi kapsamında bir yaptırımlar bütünü içeren CAATSA, esas itibarı ile İran, Kuzey Kore ve Rusya Federasyonu’na karşı uygulanmakta olan yaptırımların güçlendirilmesi amacıyla çıkarılmıştır.
CAATSA’nın Türkiye ile ilgili tartışmalara konu olan uygulama alanı ise Kanun’un “Rusya Federasyonu’na İlişkin Yaptırımlar, Terörle Mücadele ve Yasadışı Mali Kaynak Sağlama” başlıklı ikinci bölümünün ikinci kısmında yer alan 231. maddesi (Sec. 231) kapsamında düzenlenen “Rusya Federasyonu Hükümeti’nin istihbarat ve savunma sektörleri ile işlem yapan kişilere yaptırım uygulanması”na ilişkin hükümlerden kaynaklanmaktadır. CAATSA’nın 231. maddesi kapsamında ABD Başkanı, Rusya Federasyonu Hükümeti’nin istihbarat ve savunma sektörleriyle bağlantılı bir şekilde Rus Hükümeti ile doğrudan veya Rus Hükümeti adına veya temsilen hareket eden bir kişi ile işlem yapan kişilere CAATSA’nın 235. maddesinde sayılan yaptırımlardan beş veya daha fazla yaptırımı uygulayabilmektedir.
CAATSA’nın 231. maddesinin uygulanma koşulları şu şekilde özetlenebilir:
i. CAATSA, Rusya Federasyonu Hükümeti ile doğrudan veya Hükümet adına hareket eden gerçek ve/veya tüzel kişilerle önemli nitelikte işlem yapan gerçek ve/veya tüzel kişilere uygulanabilmektedir.
ii. Söz konusu kişilerin, bahse konu işlem, durum veya işlemden kaynaklanan sonuçlar hakkında bilgi sahibi olması ve/veya bilgi sahibi olabilecek durumda olması (knowingly) gerekmektedir.
iii. İşlem yapılan Rusya Federasyonu Hükümeti kavramı, Rusya Federasyonu Güvenlik Güçleri’nin istihbarat örgütleri ile Rusya Federasyonu’nun ulusal güvenlikten sorumlu organlarını da içermektedir.
iv. Yaptırım uygulanmasına sebep olan işlemin önemli nitelikte işlem olması gerekmektedir. Önemli nitelikte işlem değerlendirmesi yapılırken; ABD ulusal güvenliği ve dış politika çıkarları bakımından işlemin menfi sonuç doğurabilecek nitelikte olup olmaması, işlemin Rusya Federasyonu Hükümeti’nin istihbarat ve savunma sektörleriyle olan ilişkisinin gücü ve düzeyi, işlemin yapısı ve büyüklüğü gibi unsurlar dikkate alınmaktadır. Bu kapsamda, tamamen ve nihaî olarak sivil amaçlara ve/veya kullanıcılara hizmet eden ve istihbarat sektörü ile ilişkisi olmayan bir işlemin genel olarak önemli işlem olmadığı savunulabilecektir. Bununla birlikte, ilgili kriterler tüketici nitelikte olmayıp, somut olay bazlı değerlendirmelerde önemli işlemin tespiti bakımından farklı kriterler ortaya konabilecektir.
CAATSA Yaptırımlarının Uygulanma Zorunluluğu
CAATSA yaptırımlarının uygulanması esas itibarı ile zorunludur. Bununla birlikte, ABD’nin ulusal güvenlik çıkarları açısından gerekli olması halinde ABD Başkanı, yaptırım uygulanmasından feragat edilmesine ilişkin yazılı kararını ilgili kongre komitesinin incelemesine sunmak suretiyle yaptırım uygulanmamasını sağlayabilir.
İlaveten, CAATSA yaptırımlarını tetikleyen işlemlerin önemli ölçüde azaldığına ilişkin belgelerin ABD Başkanı tarafından ilgili kongre komitesine gönderilmesinin akabinde ABD Başkanı, ilgili komitenin erteleme talebini ve bu talebe dayanak bilgi, belge ve bulguları incelemesini müteakip CAATSA yaptırımlarının uygulanmasının ertelenmesine karar verebilir.
Ayrıca ABD Başkanı, yaptırım uygulanan kişinin, (i) yaptırıma konu faaliyetler içerisinde bulunmadığını veya bu faaliyetlerin durdurulması için esaslı ve kanıtlanabilir adımlar attığını ve (ii) gelecekte benzer faaliyetlere girişilmeyeceği hususunda güvenilir taahhütler aldığını ortaya koymak suretiyle yaptırımların uygulanmasına son verebilir.
CAATSA Kapsamında Uygulanabilecek Yaptırımlar
ABD Başkanı, CAATSA’nın 235(a). maddesinde sayılı on iki yaptırımdan beş veya daha fazlasını 231. madde kapsamında uygulayabilmektedir. Bu yaptırımlar şu şekilde sıralanabilir:
-
ABD İhracat-İthalat Bankası’nın Desteğinin Kesilmesi: ABD Başkanı, yaptırım uygulanan kişilere yönelik olarak ABD İhracat-İthalat Bankası’na, bu kişilerin mal ve hizmet ihracatı ile ilgili hiçbir garanti, sigorta, kredi artırma, kredi artırıma katılım taleplerine onay vermemesi yönünde talimat verebilir.
-
İhracat Yaptırımı: ABD Başkanı, yaptırım uygulanan kişinin herhangi bir mal veya teknoloji ihracatına yönelik olarak, ABD Hükümeti’nin öncül incelemesinin ve onayının zorunlu olduğu hallerde, ABD Hükümeti’ne, söz konusu kişinin ihracat faaliyetlerine ilişkin herhangi bir lisans, izin veya yetki vermemesi yönünde talimat verebilir. Bu talimat, İhracat Yönetim Kanunu (the Export Administration Act of 1979), Silah İhracatı Denetim Kanunu (the Arms Export Control Act) ve Atomik Enerji Kanunu (Atomic Energy Act of 1954) kapsamındaki ABD Hükümeti’nin lisans, izin veya yetki sağlama kararlarına da uygulanabilmektedir.
-
ABD Finansal Kurumlarından Alınan Kredilerin Engellenmesi: İnsani yardım faaliyetleriyle iştigal eden kişiler ve bu faaliyetler için sağlanan kredi ve borçlar hariç olmak üzere, ABD finansal kurumlarının yaptırım uygulanan kişilere 12 aylık periyotlar için toplam 10.000.000 ABD Dolarından fazla kredi veya borç vermesi engellenebilir.
-
Uluslararası Finans Kuruluşlarından Alınan Kredilerin Engellenmesi: ABD Başkanı, uluslararası finans kuruluşlarında söz ve oy hakkına sahip ABD temsilcilerinin (veya yöneticilerinin) yaptırım kapsamındaki kişiler tarafından bu kuruluşlardan talep edilen finansal imkanlara ilişkin olumsuz oy vermesi yönünde talimat verebilir.
-
Finans Kuruluşlarına Yönelik Yasakların Öngörülmesi: Yaptırım uygulanan kişinin bir finans kuruluşu olması durumunda, bu kuruluşun ABD piyasalarındaki işlemlerine çeşitli kısıtlamalar getirilebilir veya bu kuruluşların ABD’nin devlet tahvilleri üzerinden işlem yapması engellenebilir.
-
İhale Yaptırımı: ABD Hükümeti’nin yaptırım uygulanan kişi ile bu kişinin sağladığı mal ve hizmetlere ilişkin herhangi bir sözleşmesel ilişki içerisine girmesi ve bu kişilerden kamu alımı yapmasının önüne geçilebilir.
-
Yabancı Para Birimine İlişkin Yaptırımlar: ABD yargı yetkisine tabi olan işlemler bakımından, yaptırım uygulanan kişinin menfaati dahilinde bulunan yabancı para birimi ile işlem yapılması engellenebilir.
-
Bankacılık İşlemlerine İlişkin Kısıtlamalar: ABD yargı yetkisine tabi olmak koşuluyla, yaptırıma konu kişinin yararına olan finansal kuruluşlar arasında veya bu kuruluşlar aracılığıyla ya da bu kuruluşlara gerçekleştirilecek ödeme veya kredi aktarımı işlemleri yasaklanabilir.
-
Mülkiyete İlişkin Kısıtlamalar: ABD yargı yetkisine tabi olması şartı ile yaptırım uygulanan kişinin mülke ilişkin tüm işlemleri kısıtlanabilir. Bu kişinin halihazırda elinde bulunan mülkleri üzerindeki mülkiyet haklarının kullanımı engellenebilir.
-
Yaptırıma Konu Kişilere Yönelik Yatırımların ve Diğer Borçlanma Araçlarının Engellenmesi: ABD’li gerçek veya tüzel kişilerin yaptırıma tabi kişilere yatırım yapmaları, bu kişilerden kayda değer miktarda hisse veya herhangi bir borçlanma aracı satın almaları yasaklanabilir.
-
Yaptırıma Konu Tüzel Kişilerde Görev Yapan Çalışanlara Yönelik Kısıtlamalar: Yaptırıma konu tüzel kişilerin çalışanlarının veya yöneticilerinin yahut kontrol sahibi hissedarlarının ABD vize başvurularının reddedilmesi sağlanabilir ve bu kişilere ABD’ye giriş yasağı getirilebilir.
-
Yaptırıma Konu Tüzel Kişilerin Yöneticilerine Karşı Kısıtlamalar: Yaptırıma konu tüzel kişilerin yöneticilerine ya da çalışanlarına veyahut sahip oldukları benzer yetkilerle bu kişilere benzer görev ifa eden kişilere de CAATSA’nın 235. maddesinde öngörülen yaptırımlardan herhangi birinin veya birkaçının uygulanmasına karar verilebilir.
CAATSA Yaptırımlarının Türkiye’ye Uygulanması
Yukarıdaki açıklamalar ışığında CAATSA’nın bir devlete karşı doğrudan uygulanamayacağı ileri sürülebilir, zira söz konusu yaptırımlar ekseriyetle ticarî nitelikte olup (gerçek kişilere uygulanabilecek yaptırımlar söz konusu olsa da) aslen tüzel kişileri hedef almaktadır.
Bununla birlikte, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti’nin Rusya Federasyonu’nun savunma sanayi ve teknoloji şirketi Rostec ile S-400 hava savunma sistemlerinin Türkiye’ye satışına ilişkin yapmış olduğu işlemin, CAATSA yaptırımlarını tetikleyebilecek “önemli bir işlem” potansiyeline sahip olduğu da ileri sürülmektedir. Zira, söz konusu işlem, Rusya Federasyonu Hükümeti’nin savunma sektörüne ilişkin olup, Türkiye’ye S-400 satışını gerçekleştiren Rostec, CAATSA’nın Rusya Federasyonu Hükümeti’nin istihbarat ve savunma sektörleriyle bağlantılı bir şekilde Rus Hükümeti ile doğrudan veya Rus Hükümeti adına veya temsilen hareket eden bir kişi ile işlem yapan kişilere yaptırım uygulanmasını öngören 231(e). maddesi kapsamında sayılan şirketlerden birisi olarak değerlendirilmektedir.
20 Eylül 2018 tarihinde ABD İçişleri Bakanı Mike Pompeo, daha önce Çin Halk Cumhuriyeti’nin Rusya Federasyonu’nun savunma sektöründeki önemli bir ihracatçısı olan Rosboronexport’tan satın aldığı S-400 sistemleri ve SU-35 uçakları sebebiyle Çin şirketlerinin CAATSA kapsamında yaptırımlara tabi tutulduğunu açıklamıştır. Bu doğrultuda, bir başka Rus savunma sanayi şirketi olan Rostec üzerinden yapılan Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti’nin S-400 alımlarının CAATSA yaptırımlarını tetiklemesinin olası göründüğü dile getirilmektedir.
Öte yandan, ABD için stratejik bir rakip olan Çin Halk Cumhuriyeti’ne karşı CAATSA yaptırımları devreye sokulurken dahi, yaptırımların, S-400 ve SU-35 alımlarına ilişkin işlemle bağlantılı olan kurum ve kişilerle sınırlı tutulmaya çalışıldığı göz önünde bulundurulduğunda, bir NATO müttefiki olan ve savunma sanayiine yönelik ABD’nin sürekli bir ilişki içerisinde bulunduğu Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti’ne karşı uygulanacak olan potansiyel yaptırımların da belirli hedeflere yönelmesi beklenebilecektir.
Yukarıda da bahsedildiği üzere CAATSA’nın 231. maddesi kapsamında yaptırımların uygulanması hukuken zorunludur ve yaptırımların uygulanması kararı verilmeden önce herhangi bir erteleme veya feragat olanağı bulunmamaktadır. Bununla birlikte, oldukça politik bir zemin üzerinde yükselen CAATSA’nın Türkiye’ye uygulanmasına ilişkin siyasî müzakerelerin sürdüğü anlaşılmaktadır. Bu nedenle, istisnaî nitelikte bir uygulama ile CAATSA yaptırımlarının Türk şirketlere ve kişilere karşı uygulanması hayata geçmeden CAATSA’nın 231(b) ve 231(c). maddeleri kapsamında feragat veya erteleme müesseselerinin devreye sokulması da gündemdeki yerini korumaktadır. CAATSA’nın 216(a)(1). maddesi uyarınca ABD Başkanı’nın erteleme veya feragat kararlarını almadan önce buna ilişkin raporlarını Kongre’nin incelemesine sunma zorunluluğu bulunmaktadır. Her halükârda Türk şirketlerinin ve/veya Türkiye’deki gerçek kişilerin CAATSA yaptırımlarına tabi tutulması halinde yukarıda sayılı oniki yaptırımdan en az beşinin bu şirketlere uygulanması söz konusu olacaktır. Bu durumun ABD’nin birçok alanda işbirliği yaptığı ve NATO müttefiki olan Türkiye Cumhuriyeti’nin savunma sanayii bakımından olumsuz sonuçlar doğurabileceği açıktır.
