Merkezi yönetimin idari vesayet denetimine tabi olmayan ve çok geniş yetkilerle donatılan bağımsız idari otoritelerin klasik idari teşkilat içerisindeki yerleri ve sahip oldukları bağımsızlık sebebiyle idarenin bütünlüğü ilkesinin ne şekilde sağlanacağı yönündeki tartışmalar halen devam etmekte ve fikir birliği sağlanamamaktadır. Bağımsız idari otoritelerin idari teşkilat içerisinde ne şekilde konumlandırılacaklarının tespiti, bu otoritelerin yasal meşruluklarının sağlanabilmesi açısından son derece önemlidir. Zira kaynağını yasadan almayan hiçbir kurumun, meşruluğundan da söz edilemez.
İdari teşkilatlanmaya egemen olan temel ilkeler, 1982 Anayasası’nın 123. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.”. Merkezden yönetim, temel kamu hizmetlerinin yalnız bir merkezden idare edilmesidir. Anayasanın merkezi idareyi düzenleyen 126. maddesine göre, merkezi idarenin taşra teşkilatının illerden ve diğer kademeli bölümlerden oluşacağı ve illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağı ifade edilmektedir. Bu nedenle, bağımsız idari otoritelerin ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olmalarından dolayı bu otoritelerin merkezden yönetim içerisinde yer almaları mümkün değildir.
Bağımsız idari otoritelerin, devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişilikleri ve özerk bütçeleri bulunması ve bunun sonucu olarak da vermiş oldukları zararlardan dolayı kurum olarak bizzat sorumlu olmaları, davalı ve davacı olabilmeleri, organik ve işlevsel özerkliklerinin bulunması göz önüne alındığında, bu kurumların merkezi idare içerisinde bulunmadıkları açıkça ortadadır. Türk hukukunda, idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde bir tüzel kişiliğin teşkilat yapısı içinde yer alması gerekir. Bu nedenle, bağımsız idari otoriteleri, yerinden yönetim kuruluşları kategorisi içerisine dâhil etmek gerekmektedir. Zaten Anayasa’nın 123. maddesi merkezden yönetim ve yerinden yönetim dışında üçüncü bir idari yapılanma öngörmemiştir. Bu sebeple, bağımsız idari otoritelerin, Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca, merkezi yönetim ve yerel yönetimler dışında üçüncü bir idari yapılanma olarak da kabul edilmelerine imkân bulunmamaktadır.
Yerinden yönetim, topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dâhil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Yerinden yönetim, ya belli bir yer ya da hizmet yönünden olmak üzere iki biçimde uygulanmaktadır. Yerel yönetimler, Anayasa’nın 127/1. maddesinde, “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir” şeklinde tanımlanmıştır.
Bağımsız idari otoritelerin gerek ortaya çıkış nedenleri gerekse yerinden yönetim kuruluşlarının Anayasada tahdidi olarak sayılmış olmaları nedeniyle bağımsız idari otoritelerin yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları (mahalli idareler) kategorisine dâhil edilmeleri mümkün değildir.
Hizmet yerinden yönetim ise, teknik bir bilgi ve uzmanlık gerektiren kamu hizmetlerinin, merkezi idari teşkilat dışında oluşturulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Her ne kadar hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ile bağımsız idari otoriteler, özel bilgi ve teknik uzmanlaşma gerektiren bir alanda tüzel kişiliğe ve idari özerkliğe sahip olmaları yönünden benzerlik gösterseler de, bağımsız idari otoritelerin hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu olarak kabul edilmeleri mümkün değildir. Diğer bir deyişle, bağımsız idari otoriteler, belli bir kamu hizmetini yürütmemektedirler.
Bunun yanında, bağımsız idari otoritelerin sahip olduğu regülasyon işlevi sebebiyle hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ile arasında işlevsel farklılık da bulunmaktadır. Bu sebeple, bağımsız idari otoritelerin işlevlerinin hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarına göre daha geniş olduğu söylenebilmektedir. Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ile bağımsız idari otoriteler arasındaki bir önemli fark ise, organlarının bağımsızlık derecesidir. Ancak hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının karar organlarının görevden alınmalarında, merkezi idarenin geniş takdir yetkisi bulunmaktadır. Dolayısıyla bağımsız idari otoritelerin yerel yönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları yanında üçüncü bir yerinden yönetim türü olarak kabul edilmesi gerekmektedir.
Av. Bayram Volkan Alan'ın bir bağımsız idari otorite olan Sermaye Piyasası Kurulu'nu incelediği "Sermaye Piyasası Kurulu'nun İdari Yaptırım Yetkisinin İdarenin Takdir Yetkisi Kapsamında Değerlendirilmesi ve Yargısal Denetimi" isimli eserine buradan ulaşılabilir.
On İki Levha Yayıncılık
