Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yetkilerinin Girişim Özgürlüğü ve Mülkiyet Hakkına Aykırılığı

I. Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu

Pandemi ve deprem gibi “olağanüstü” durumların yanı sıra, son iki yılda olağan ekonomi yönetiminin tercihlerine bağlı olarak aşırı yükselen enflasyon sebebiyle en temel tüketim mallarının fiyatlarında dahi aşırı artışlar meydana geldiğini hepimiz ilk elden tecrübe ediyoruz. Ancak bu tip bazı mallardaki artışın oranının, sadece enflasyonun yüksekliğiyle veya pandemi ya da deprem gibi olağandışı durumun yol açtığı girdi maliyetleriyle açıklanamayacak ölçüde “fahiş” olduğu da bir gerçek. Üstelik bazı mallara istenilen an ve fiyatta ulaşmak da mümkün olmayabiliyor. Durumun bu hale gelmesinde, Hükümet kadar, ülkedeki enflasyonist ortamı veya pandemi/deprem gibi olağanüstü durumları fırsat olarak gören üretici, işletme, tacir/esnaf vs gibi ekonomik aktörlerin katkısı göz ardı edilemeyecek seviyede.

Aslında fahiş fiyat artışı, stokçuluk gibi tüketiciye zarar veren, ekonomik dengeyi bozan faaliyetler Türkiye’nin 40-50 yıl öncesine kadar giden eski problemleri arasında. Dönem dönem bu tip fahiş fiyat artışı, stokçuluk gibi faaliyetlere karşı hukuki ve/veya fiili çeşitli önlemler alındığını biliyoruz.^[1] Bu önlemlerin en sonuncusu da 17/04/2020 tarihli “Yeni Koronavirüs (Covid-19) Salgınının Ekonomik ve Sosyal Hayata Etkilerinin Azaltılması Hakkında Kanun İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 14. maddesiyle 6585 sayılı Perakende ve Ticaretin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’a eklenen Ek Madde 1’de düzenlenen Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu. 6585 sayılı Perakende ve Ticaretin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’a eklenen Ek Madde 1’e göre, “Üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından bir mal veya hizmetin satış fiyatında fahiş artış yapıla”mayacağı gibi, “Üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunulamaz.”

Anılan 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun Ek Madde 1 hükmü uyarınca Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu, “Üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapmak, gerektiğinde denetim ve incelemelerde bulunarak idari para cezası uygulamak ve her türlü tedbiri almak” hususlarında yetkilendirilmiştir. Kurul, anılan Kanunun 18. Maddesinin k bendi çerçevesinde fahiş fiyat artışı yapanlar bakımından her bir artışı için on bin Türk lirasından yüz bin Türk lirasına kadar; piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunanlara ise her bir aykırılık için yüz bin Türk lirasından iki milyon Türk lirasına kadar idari para cezası uygulama yetkisine sahiptir. Bu yetkiler çerçevesinde uygulamada aktif olarak çalışan Kurul, Ticaret Bakanlığının verdiği bilgiye göre sadece 2023 yılının ilk yarısında yaklaşık 369 firmaya toplam 152 milyon 820 bin 477,5 TL idari para cezası kesmiştir.^[2]

II. Anayasa Mahkemesinin İptal Kararı

İşte fahiş fiyat artışlarını denetleyip idari para cezası kesen Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu’nun fahiş fiyat artışı ve stokçuluk faaliyetlerine yönelik “düzenlemeler yapma yetkisi” Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildi.

Zira Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu’nun yetkileri başta girişim özgürlüğü, sözleşme özgürlüğü ve mülkiyet hakkı olmak üzere çok sayıda temel hakka doğrudan müdahale eder nitelikteydi. Nitekim Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” kenar başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir” denilmek suretiyle sözleşme özgürlüğü güvenceye bağlanmıştır. Dolayısıyla Anayasa’da güvence altına alınan “girişim özgürlüğü ve sözleşme hürriyeti”, “fahiş artış” ve “piyasada darlık yaratıcı, piyasa dengesini ve serbest rekabeti bozucu faaliyetler ile tüketicinin mallara ulaşmasını engelleyici faaliyetlerde bulunmamak" kavramlarıyla çerçevelendirilmişti. Bu nedenle Kanunda, Kurulun yetkilerinin kapsamına ve nasıl uygulanacağına yönelik esaslı unsurları kapsayan hükümler yer almalıydı. Zira temel haklara yönelik bir sınırlama, münhasıran kanunla yapılmak zorundadır.

Oysa, 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek birinci maddesinde temel hakların sınırlandırılmasına yol açan yetkiler bakımından hiçbir esaslı unsura yer verilmemiştir. Her şeyden önce yasaklanan faaliyet olarak “fahiş fiyat artışı” ve “stokçuluk” kavramlarından ne anlaşılması gerektiği, bunların ölçüt ve unsurlarının neler olduğu ilgili Kanunda belirsiz bırakılmıştır.^[3] Dolayısıyla bu kavramlara ilişkin Kurul’un “düzenleme” yapma yetkisi de belirsizlik ve öngörülemezlikle maluldür.^[4]

Gerçi yukarıdaki Kanun maddesinin yürürlüğe girişinden birkaç ay sonra yayımlanan Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği ile fahiş fiyat artışının tanımı yapılmıştır. Buna göre fahiş fiyat artışı “Olağanüstü hal, afet ve ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlarda üretici, tedarikçi ve perakende işletmeler tarafından satışa sunulan ve kamunun beslenme, sağlıklı yaşama ve korunma gibi temel ihtiyaçlarını karşılamak için zorunlu olan mal ve hizmetlerin fiyatında girdi ve diğer üretim maliyetlerindeki artış gibi haklı bir sebebe dayanmaksızın yapılan aşırı ve adil olmayan artış” olarak tanımlanmıştır.

Yönetmelikte fahiş fiyat artışının tanımı yapılarak belirsizliğin giderildiği ilk bakışta düşünülebilirse de bu yanıltıcıdır. Öncelikle temel hakları sınırlayan düzenlemelerin esaslı unsurlarının kanunda öngörülmüş olması gerekliliği bakımından Yönetmelik hükmü girişim özgürlüğü, sözleşme özgürlüğü ve mülkiyet hakkına aykırılığı ortadan kaldırmamaktadır. İkinci olarak Yönetmelik kendi içerisinde başka belirsizlikler yaratmaktadır. Zira Yönetmelik metninde, “dalgalanma”, “acil durum”, “aşırı ve adil olmayan” kavramları kullanılmış olup bu kavramların bu halleriyle objektif olmaktan uzak, sınırsız uygulamalara kapı aralayan nitelikte olduğu söylenebilecektir. Üstelik Yönetmelik lafzı “diğer” ve “gibi” kelime tercihleriyle, sınırlamaya yönelik kategorilerin sınırlı sayıda olmadığını da vurgulamıştır. Yönetmelik ile getirilen bu kavramlarla düzenlemenin oldukça belirsiz sınırlara çekilmesine, esnetilmesine imkan verilmektedir. Bu muğlaklık, hele ki düzenlemenin aksinin yaptırıma bağlanmış olması düşünüldüğünde, Kanunun yetersizliğinden kaynaklanan sorunları ortadan kaldıramadığı gibi yeni sorunlar doğurmaktadır.

Anayasa Mahkemesi de 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Ek birinci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan kuralla “üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapma konusunda herhangi bir kanuni çerçeve belirlenmeden, temel ilke ve esaslar düzenlenmeden bu konuların düzenlenmesinin tamamıyla Kurula bırakılması öngörülmüştür. Bu itibarla kuralın temel hak ve özgürlüklerin kanunla sınırlanması gereğiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır.” diyerek Kurulun fahiş fiyat artışı ve stokçuluk faaliyetlerine yönelik “düzenlemeler yapma yetkisini” iptal etmiştir.^[5]

Söz konusu iptal kararı kararı, Resmi Gazetede yayımlandığı tarihten (R.G. Tarih-Sayı: 01/08/2023-32266) itibaren dokuz ay sonra yürürlüğe girecektir. Bu süre zarfında iptal gerekçesinde hususları dikkate alan, Kurulun düzenleme yapma yetkisinin kapsam, boyut ve sınırlarını net şekilde belirleyen yeni bir kanuni düzenleme yapılmalıdır.

III. Kanunun Uygulama Alanına Dair Temel Hak Sorunları

AYM’nin Kurulun düzenleme yapma yetkisine dair iptal kararı, Kanunun uygulama alanı bakımından yeni temel hak sorunlarını akla getirmekte. Örneğin Yönetmelik’e göre bir fiyat artışının fahiş olarak tanımlanabilmesi için fiyat artışının, olağanüstü hal, afet ve ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlarda yapılmış olması gerekmektedir.

Mevzuatta “olağanüstü hal” ve “afet” kavramlarına ilişkin tanımlar bulunsa da “ekonomik dalgalanma dönemleri ile diğer acil durumlar”ın ne olduğu yine belirsiz kalmaktadır. Bunlar herhangi bir kanun ya da yönetmelik gibi alt derece mevzuatta tanımlanmadığı veya tarif edilmediği gibi, böyle bir tanım olsayda dahi “ekonomik dalgalanma” gibi bir kategori hukuk tekniği açısından son derece sakıncalıdır..

Yine Yönetmelik’e göre fiyat artışının kamunun beslenme, sağlıklı yaşama ve korunma gibi temel ihtiyaçlarını karşılamak için zorunlu olan mal ve hizmetlerin fiyatlarında yaşanması gerekmektedir. Ancak yine “kamunun beslenme, sağlıklı yaşama ve korunma gibi temel ihtiyaçları karşılamak için zorunlu olan mal ve hizmetler”in ne olduğu açık ve net şekilde belirtilmiş değildir.

Madde metninde fahiş fiyat artışına “girdi ve diğer üretim maliyetlerindeki artış gibi” haklı sebepler gösterilebileceği belirtilmiş ve bunlar istisna tutulmuştur. Ancak metindeki “gibi” ifadesi yine sorunludur zira bu ifade ile nelerin haklı neden kapsamında kalacağı yine belirsiz bırakılmıştır.

Son olarak, maddeye göre bir fiyat artışına “fahiş” diyebilmek için artışın, “aşırı ve adil olmayan” şekilde yapılması gerektiği belirtilmiştir. Ancak yine neyin aşırı ve adil olmayan olduğu belirtilmemiştir. Örneğin varsayalım ki enflasyonun resmen %80’lerde seyrettiği bir ekonomide %100 oranındaki bir fiyat artışı, aşırı sayılacak mıdır? Yahut piyasadaki benzer mal ve hizmetlerin bir parça üzerindeki bir artış, artışı adil olmaktan çıkarır mı gibi soruların yanıtları belirsizdir. Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu’nun kararları kamunun erişimine açık şekilde yayımlanmadığından, Kurulun varsa içtihadi gelişimi ve tutarlılığı da takip edilememektedir.

IV. Haksız Fiyat Değerleme Kurulunun İdari Para Cezası Uygulama Yetkisinin Mülkiyet Hakkına Aykırılığı

Tabii Kurulun işleyişine dair temel haklara aykırılık sorunları sadece iptal edilen düzenleme yapma yetkisinden ve buna benzer diğer kavramsal sorunlardan ibaret değildir. AYM’nin yukarıda özetlenen iptal kararı karşısında, Kurul’un fahiş fiyat ve stokçuluk faaliyetleri dolayısıyla uyguladığı idari para cezalarının da kanunilik koşulunu sağlamadığı ve dolayısıyla mülkiyet hakkı ile girişim ve sözleşme özgürlüklerini ihlal ettiği açığa çıkmıştır diyebiliriz. Zira düzenleme yapma yetkisi kanuni olmadığı için, bu yetki kapsamındaki düzenlemelere aykırılıktan ötürü yapılan denetiminin ve kesilen idari para cezasının da dayanağı kalmamaktadır.^[6]

Kaldı ki, 6585 sayılı Kanunda (özellikle md. 18/k) ceza tutarının uygulanmasında dikkate alınacak faktörler veya unsurlar düzenlenmemektedir. Ancak Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği’nin idari para cezalarını düzenleyen on beşinci maddesine 15/03/2023 tarihli değişiklik ile idari para cezaları uygulanırken Kurul’un dikkate alacağı fakörler eklenmiştir.^[7] Fahiş fiyat artışı uygulayanlara ve stokçuluk faaliyetinde bulunanlara kesilecek idari para cezasının tutarının belirlenmesinde dikkate alınacak unsurların sadece Yönetmelik hükmü ile düzenlenmiş olması, Kanunda konuya ilişkin ayrıntılı hükümlerin yer almaması, idari para cezası kesme yetkisinin kanunilik ölçütüne aykırılığını perçinleyen bir faktör olarak göze çarpmaktadır.

Bu nedenle, yeni kanuni düzenleme yapılırken fahiş fiyat artışı ve stokçuluk faaliyetlerinin kapsamı belirlenmeli, idari para cezasının belirlenmesine ilişkin esaslar kanun hükmüne işlenmelidir.

V. İptal Kararının Mevcut Uyuşmazlıklardaki Etkisi

AYM’nin iptal kararının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihten (R.G. Tarih-Sayı: 01/08/2023-32266) itibaren dokuz ay sonra yürürlüğe gireceğini yukarıda belirtmiştik. Bununla birlikte söz konusu iptal kararının hali hazırda doğuracağı pratik sonuçlar da bulunmaktadır.

Bu pratik sonuçların başında, Kurulun yeni kanuni düzenleme yapılana kadar fahiş fiyat ve stokçuluğa ilişkin herhangi bir düzenleme yapmaktan ve karar almaktan kaçınması gerekliliği gelmektedir. Ne de olsa, bir uyuşmazlıkta Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle AYM tarafından iptal edilen (ve fakat bu iptal kararı henüz yürürlüğe girmeyen) bir kanun hükmünün uygulanması, Anayasasının üstünlüğü ilkesine aykırıdır. Uyuşmazlığın meydana geldiği, yani uyuşmazlığa normalde uygulanacağı tarihte Anayasaya aykırı olduğu artık bilinen ya da AYM’nin iptal kararıyla ortaya çıkmış bir kanun hükmünün sırf AYM’in yasama organına Anayasaya uygun bir kanun vazı için süre tanımasından hareketle ısrarla uygulanmaya çalışılması, hukuk devleti düsturuyla bağdaşmaz. Aksi hal zaten, müetakiben kullanılacak bireysel başvuru yolunda ilgili temel hakkın ihlalini sonuçlayacaktır.

Tabii bu başlık altında tartışılan somut konu bakımından burada Kanunun hali hazırda iptal edilmeyen kısımlarının mevcut uyuşmazlıklarda uygulanabilirliği meselesi karşımıza ek bir sorun olarak çıkmaktadır. Her ne kadar kanımızca Kurulun düzenleme yapma yetkisi iptal edildiğinden bu yetki kapsamındaki düzenlemelere aykırılıktan ötürü yapılan denetiminin ve kesilen idari para cezasının dayanağının kalmadığını düşünüyorsak da, Kurulun idari para cezası kesme yetkisi açıkça iptal edilmediğinden hali hazırda kesilmiş cezalara karşı açılan iptal davalarındaki durumun ne olacağı hakkında belirsizlikle ve tutarsız kararlarla karşılaşılması olasıdır. Bu durumun önüne geçmek amacıyla idari para cezasına itirazı inceleyen mahkemelerin, meseleyi Anayasal haklara uygunluk açısından da ele alması ve özellikle dayanak, belirlilik ve öngörülebilirlik açılarından kanunilik koşuluna riayet etmesi gerekmektedir.

Bu noktada AYM’nin daha özenli hareket edip, “düzenleme yapmak” yetkisi iptal edildiği için Kurulun artık uygulanabilirliği kalmayan diğer yetkilerini de 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkkında Kanun’un 43. Maddesinin 4. fıkrası uyarınca iptal etmesinde fayda vardı. Ancak AYM bu hususu atlamış gözükmektedir. Ayrıca iptal davasını açan Anamuhalefetin neden başta “fahiş artış” gibi temel kavramlar olmak üzere Kanundaki diğer sorunlu kısımları davaya konu etmeyip münhasıran Kurulun “düzenleme yetkisiyle” yetindiğini anlamak da mümkün değil.

VI. Sonuç

Fahiş fiyat ve stokçulukla mücadelenin ne derece önemli olduğu, temel tüketim ürünlerinin erişilemez seviyede olmaması gerektiği ve bu çerçevede piyasa aktörlerinin denetlenmesi gerekliliği herkesin üzerinde anlaştığı bir husustur. Ancak bunu gerçekleştirmek üzere 6585 sayılı Kanunun Ek. 1. Maddesiyle kurulan fiyat takip ve tespit rejimi, başta kanunilik koşulu ve ölçülülük olmak üzere temel hakların sınırlandırılmasına hakim olan esaslara riayet etmemektedir. Bu bağlamda Kanunun uygulanma zamanındaki ve koşullarındaki belirsizlik ve öngörülemezdik, fahiş fiyat kavramının Kanunda tanımlanmamış olması, Kurul’un fahiş fiyatın oluşup oluşmadığını değerlendirmekte sahip olduğu takdir yetkisini kullanırken bağlı olduğu ölçütlerin belirsizliği ile keyfiliği, idari para cezasının miktarı belirlenirken dikkate alınacak faktörlerin yine Kanunda değil Yönetmelikte belirlenmesi, bu noktada ölçülülüğün alt ilkesi orantılılığa yeteri ağırlık verilmemesi ve bunların usuli güvenceler içermemesi yeni bir haksız fiyat takip ve tespti rejimi kurulurken dikkate alınması gereken unsurlar arasında başta gelmektedir.

Bu somut hususlara ve dolayısıyla Anayasal haklara riayet eden bir piyasa denetim sistemi bir an evvel kurulmalı ve etkili şekilde işletilmeldir.

Son olarak, piyasadaki haksız uygulamaları denetleyen diğer bir kurul olan Reklam Kurulunun işleyişi de^[8] Anayasa’ya uygunluk açısından gözden geçirilmeli ve gerekiyorsa yeniden kurgulanmalıdır.^[9]

Dipnotlar