İdare Hukuku Bağlamında UKOME Tartışmaları: Yapısı ve Kararlarının Yargısal Denetimi

İstanbul’da yaşanan ulaşım sorunu^[1], Büyükşehir Belediyesi bünyesinde yer alan Ulaşım Koordinasyon Merkezi’ni (UKOME) tartışmaların odağına yerleştirdi. İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin (İBB) mevcut olan 17.395 taksi plakasına, mülkiyeti İBB’ye ait olacak şekilde ve ilk etapta 1.000 yeni taksi plakası eklenmesine ilişkin teklifin son olarak 28.10.2021 tarihli UKOME toplantısında^[2] olmak üzere toplam 10 (on) kez oy çokluğu ile reddedildi.

İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı’nın taksi plaka sayısının artırılmasına ilişkin teklifin yine İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde yer alan bir kurul tarafından üst üste reddedilmesinin en önemli gerekçelerinden birinin, UKOME’nin üye yapısında 19.02.2020 tarihinde yapılan değişiklik olduğu ifade edilmektedir^[3]. Bu değişiklik nedeniyle yaşanan tartışmalar yargı makamları önüne taşınmış olan UKOME’nin üye yapısında meydana gelen değişikliğin hukuka uygunluğu (I) hususundaki ve taksi sayısının artırılması teklifinin reddine karşı açılacak olası bir iptal davası bakımından yargısal denetime (II) ilişkin tartışmaları beraberinde getirmiştir.

I. UKOME: Görevi, Yetkileri ve Üye Yapısında Meydana Gelen Değişikliğin Hukuka Uygunluğu

1. Yetki ve Görevleri

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesine göre “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek” büyükşehir belediyelerinin yetki ve sorumluluğunda yer almaktadır.

Aynı Kanun’un 9. maddesine göre “Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı Ulaşım Koordinasyon Merkezi kurulur. İlçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım Koordinasyon Merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.”

Söz konusu düzenlemelerden çıkarılabilecek bazı ilkesel çıkarımlar şu şekildedir:

• Büyükşehir belediyesi sınırları içinde ulaşım hizmetlerini planlamak, bu konuda koordinasyonu sağlamak ve bu konularda karar alma yetkisi büyükşehir belediyelerindedir.

• Ulaşıma ilişkin planlamaların ve hizmetlerin yerel yönetim ve merkezi idarenin koordinasyonu içinde yürütülmesi esastır. Bu koordinasyonun sağlanması için büyükşehir belediyesi bünyesinde Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kurulur.

• İlçe belediye başkanları bu Kurul’un daimi üyesi değildir. Yalnızca kendi belediyelerini ilgilendiren konularda üye olarak katılarak oy kullanabilirler.

• Son olarak UKOME toplantılarına, alınacak kararların ilgilisi olan kişiler oy hakkı olmaksızın katılabilirler.

Yine 5216 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 2. fıkrasına göre “Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.”

Yukarıda yapılan ilkesel çıkarımlardan sonra büyükşehir belediyesine ulaşım konusunda verilen yetkilerin UKOME tarafından kullanılacağına dair düzenlemenin önemi artmaktadır. UKOME’nin sahip olduğu yetkilerin öneminin yanı sıra kararlarının “belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcı” olduğu açıkça kanunda hüküm altına alınmıştır.

Büyükşehir belediyelerinin ulaşım konusundaki yetkilerini kullanan UKOME’nin üye yapısı gerek büyükşehir belediyesi-ilçe belediyeleri gerek büyükşehir belediyeleri-merkezi idare arasında kararlara etki edilebilmesi açısından tartışma konusu olabilmektedir. Bu nedenle 19 Şubat 2020 tarihli değişiklik öncesi ve sonrası üye yapısı, bu üye yapısına ilişkin tartışmalar ve yapılan değişikliğin hukuka uygunluğu ele alınmalıdır.

2. Üye Yapısı ve Tartışmalar

UKOME’nin üye dağılımında İçişleri Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yapılan 19 Şubat 2020 tarihli değişiklik^[4] öncesinde büyükşehir belediyesini temsil eden üyeler çoğunluğu oluşturmaktaydı. Ancak söz konusu değişiklik ile üye dağılımındaki çoğunluk merkezi idareyi temsil eden üyeler lehine değişmiştir. Meydana gelen değişime ilişkin bir tablo, her iki dönemdeki üye dağılımını daha kolay anlamaya imkan verebilecektir.

Üyenin Temsil Ettiği Kurum	19 Şubat 2020 Öncesi	19 Şubat 2020 Sonrası
İBB ve Bağlı Kuruluşları	11 Üye	11 Üye
Merkezi İdare	10 Üye	15 üye Yeni üyeler: 1. Üç yeni bakanlık temsilcisi: Milli Eğitim Bakanlığı, Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’ndan birer temsilci. 2. İştirak: TCDD Taşımacılık Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü’nden bir temsilci. 3. Başkanlık: Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’ndan bir temsilci.
Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonu	1 Üye	1 Üye

Görüldüğü gibi 19 Şubat 2020 tarihli Yönetmelik ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nde yapılan değişiklikte büyükşehir belediyelerini temsil eden üye sayısı korunmasına rağmen merkezi idare bünyesinde yer alan bakanlık, iştirak ve başkanlıkları temsil eden üyelerin artırılması neticesinde, kurulda oy çokluğu ile karar alındığı için, alınacak kararlarda merkezi idarenin etkinliğini tartışmalı hale getirmiştir.

UKOME’nin üye yapısında meydana gelen değişim sonucuda bir yerel yönetim bünyesinde bulunan bu kurulda merkezi idarenin çoğunluğu oluşturması, yerel nitelikli ulaşım kamu hizmetinin yerel yönetim idaresi olan büyükşehir belediyesinin kontrolünden çıktığı şeklinde yorumlanmış ve bu hususun hizmette yerellik ilkesi ile yerel hizmetlerin halka en yakın yönetim tarafından yürütülmesi prensiplerine aykırılık teşkil edeceği ve hizmetin yerelliğine zarar vereceği için eleştirilmiştir.^[5]

Ancak UKOME’nin üye yapısına dair ilk tartışma 19 Şubat 2020 tarihli değişiklik sonucu yaşanmamıştır. Söz konusu değişim öncesi ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyeleri arasında bazı problemler yaşanmıştır.^[6] Zira yukarıda da belirtildiği üzere ilçe belediye temsilcisi, UKOME’nin daimi bir üyesi değildir. Yalnızca kendi ilçesini ilgilendiren konularda üye olarak katılabilmekte ve oy hakkına sahip olmaktadır. Üye olarak katılıp oy kullandıklarında dahi büyükşehir belediyesinin çoğunluğu oluşturması nedeniyle ilçe belediyeleri büyükşehir belediyelerinin etkisiyle alınan UKOME kararlarına uymak durumundadır. Bu durum nedeniyle UKOME’nin yapısında ilçe belediyelerinin aleyhine bir temsil problemi olduğu belirtilmektedir.^[7]

İdari yargı yerleri, Kanun ile ilçe belediyelerine tanınan oy hakkına uygun hareket edilmesini gözetmektedir. Bu konuda verilmiş olan kararlara göre yasal zorunluluğa rağmen ilçe belediyelerini ilgilendiren bir konuda ilçe belediyesinin toplantıdan haberdar edilmemesi, alınan UKOME kararını hukuka aykırı hale getirmektedir.^[8] İlgili ilçe belediye temsilcisi toplantıya katılmakla birlikte toplantıda üye olarak oy kullanmalı ve toplantı tutanağını da üye sıfatıyla imzalamalıdır. Yalnızca toplantıya katılıp bu gerekliliklerin yerine getirilmemesi de UKOME kararının iptaline neden olabilecektir.^[9] Ancak bir ilçe belediyesinin toplantıya davet edilmesi ve toplantıdan haberdar olmasına rağmen toplantıya katılmaması halinde UKOME’nin aldığı karar bu nedenle hukuka aykırı olmayacaktır.^[10] Zira aksi halde ilçe belediyesinin istemediği hiçbir karar UKOME tarafından alınamayacaktır. Son olarak ilçe belediyelerinin münhasıran bir veya birkaç ilçeyi ilgilendiren konularda UKOME’ye üye olarak katılmaları gerektiği, “büyükşehir belediyesi sınırlarının tamamını kapsayacak nitelikte olan kararlarda ise büyükşehir sınırları içerindeki tüm ilçe ve ilk kademe belediyelerinin başkanlarının veya görevlendirecekleri bir üyenin katılımının zorunlu olmadığı” belirtilmelidir.^[11]

UKOME’nin üye yapısına ilişkin tartışmaları, büyükşehir belediyesi-ilçe belediyesi bağlamından büyükşehir belediyesi-merkezi idare bağlamına taşıyan 19 Şubat 2020 tarihli değişiklik hakkında büyükşehir belediyeleri tarafından iptal davası açılmıştır. Halen esastan devam eden bu davalarda Danıştay 8. Dairesi yürütmenin durdurulması istemini reddetmiş^[12], Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ise bu karara karşı yapılan itirazı reddetmiştir.^[13]

UKOME’nin yeni yapısı hakkında yargı yerlerinin şimdiye dek verdiği kararlar, bu değişikliğin barındırdığı tartışmaları anlamak açısından oldukça önemlidir.

3. UKOME’nin Üye Yapısının Değişmesi Hakkında Verilen Yargı Kararları

Tarafların İddiaları

UKOME’nin üye yapısında meydana gelen değişim için davacı belediyelerin iddiaları özetle şu şekildedir:

1. UKOME’deki karar mekanizmasında çoğunluk merkezi idareye geçmiştir.

2. Mahalli idare olan büyükşehir belediyelerinin Kanun ile üstlendiği görevleri yerine getirirken zorunlu hizmetlere ilişkin koordinasyonun merkezi idareye hiyerarşik olarak bağlı temsilcilerin karar alma mekanizmasında çoğunluk oluşturduğu UKOME tarafından yerine getirilmesi ve alınan kararlara büyükşehir belediyelerinin uyma yükümlülüğü yönetsel anlamda bir kargaşaya neden olacaktır.

3. Kanunda büyükşehir belediyesine verilen sorumluluk, Yönetmelik değişikliği ile merkezi yönetime devredilmiştir.

4. Büyükşehir belediyelerinin ulaşım ve trafik düzeni ile ilgili görevlerini, yeniden yapılanan UKOME ile yerine getirmesi yetki çatışmasına neden olacaktır.

5. Yeni UKOME yapısı, merkezi idareden bağımsız karar alınmasına engel olduğu için Anayasa’da düzenlenen yerinden yönetim ilkesine aykırıdır.

6. Son değişiklik ile eklenen yeni üyeler ulaşım kamu hizmeti ile doğrudan ilgili değildir.

Bu iddialara karşılık Yönetmelik değişikliğini birlikte gerçekleştiren İçişleri Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın savunmaları özetle şu şekildedir:

1. Değişiklik Bakanlığa açıkça verilen yetki kapsamında yapılmıştır.

2. Yeni üyelerin doğrudan veya dolaylı olarak ulaşım ile ilgisi bulunmaktadır.

3. Büyükşehir belediyelerinin yetkilerinde bir değişiklik meydana gelmemiştir. Halen UKOME kararları büyükşehir belediye başkanlarının onayı ile yürürlüğe girmektedir.

4. Yeni üyelerden TCDD Taşımacılık A.Ş. raylı sistemlerde aktif rol oynadığı için üye olarak eklenmesi hukuka uygundur.

5. Yapılan değişiklik ile büyükşehir belediyelerine müdahale edilmek istenmemekte, bakanlıkların karar mekanizmalarına katkı sağlaması hedeflenmektedir.

Danıştay 8. Dairesi’nin Yürütmenin Durdurulması Talebinin Reddi Kararı

Danıştay 8. Dairesi, UKOME üye yapısında değişiklik yapan Yönetmeliğin iptali istemiyle açılan davada davacıların yürütmenin durdurulması istemini 2’ye karşı 3 oyla reddetmiştir.

Danıştay 8. Dairesi, yapılan değişikliğin Bakanlığa verilen yetki kapsamında olduğuna, yeni değişiklik ile UKOME üyesi yapılan kuruluşların ulaşım hizmetleri ile ilgili karar mekanizmasına katkı sağlanmasının amaçlandığına ve kamu yararı-hizmet gerekleri yönünden işlemin hukuka aykırı olmadığına karar vererek yürütmenin durdurulması talebini reddetmiştir.

Karşı oy yazan iki üye ise; Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı gereği yerel yönetimlerin düzenleme ve karar alma haklarının kanunda öngörülen durumlar dışında merkezi veya bölgesel yapılan tarafından zayıflatılıp sınırlandırılamayacağı, kendi sınırları içinde taşımacılık hizmetleri konusunda münhasıran yetkili kılınmış büyükşehir belediyelerinin bu konudaki takdir yetkisini kaldırmayacak bir üye dağılımının yapılması gerektiği, ulaşım-toplu taşıma-trafik gibi konularda ilgili idare olarak değerlendirilemeyecek idarelerin temsilcilerinin üye olarak belirlendiği ve gündemdeki konularla ilgili kişilerin oy hakkı olmaksızın da dinlenebileceği gerekçesiyle yapılan değişikliğin hukuka aykırı olduğunu savunmuştur.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun Yürütmeyi Durdurma İtirazına Yönelik Ret Kararı

İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK), Danıştay 8. Dairesi tarafından verilen yürütmenin durdurulması talebinin reddi kararına karşı yapılan itirazı incelemiş ve 4’e karşı 9 oyla yapılan itirazı reddetmiştir.

İDDK, yapılan itirazı reddettiği kararında 8. Daire’den farklı bazı gerekçelere yer vermiştir. İDDK’ya göre doğrudan ya da dolaylı olarak [konu ile] ilgisi bulunan tüm kamu kurum ve kuruluşları ile meslek örgütlerinin katılımının öngörülmesi ile alınacak karar ve yapılacak uygulamaların kamu yararı ve mahalli ihtiyaçlara uygunluğunun katılımcı demokrasi anlayışı içinde en üst seviyeye çıkarılması amaçlanmaktadır. Ayrıca kanun koyucu, zamanın değişen şartlarına hizmetin uyum gösterebilmesi için 5216 sayılı Kanunda UKOME üyelerini doğrudan belirlememiş, bu konuyu Yönetmeliğin esnekliğine bırakmıştır. Dolayısıyla kanun koyucunun amacına da uygun olan bu değişiklikte UKOME’ye yeni üyelerin eklenmesi ile kamu yararı, hizmet gerekleri ve mahalli ihtiyaçlara uygunluğun en üst seviyeye çıkarılması hedeflenmiştir.

İDDK kararında karşı oy yazan 4 üye ise 8. Daire’nin kararına muhalif kalan üyelerle benzer argümanları savunmuşlardır.

Danıştay Kararları Hakkında Değerlendirme

Danıştay’ın UKOME’ye yeni üyelerin eklenmesine ilişkin kararlarını değerlendirmeye geçmeden önce büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ulaşım kamu hizmetinin sunulması konusunda 5216 sayılı Kanun ile yargı kararlarından ulaştığımız ilkeleri şu şekilde sıralamak mümkündür:

1. Büyükşehir sınırları içinde ulaşım hizmetine ilişkin yetki ve sorumluluk merkezi idarede değil büyükşehir belediyesindedir.^[14]

2. Kararlarının tüm kamu kurumları için bağlayıcı olduğu kanunda hüküm altına alınan UKOME’nin büyükşehir belediyesi bünyesinde kurulması, ulaşım hizmeti konusunda büyükşehir belediyesine yetki ve görev verilmesi ile uyumludur.

3. UKOME’nin üye yapısında büyükşehir belediyesi dışında üyelerin de bulunmasının amacı kamu ihtiyaçlarının doğru belirlenmesi ve koordine hareket edilmesidir.

4. İhtiyaçların doğru belirlenmesi amacı ile yerinden yönetim ilkesi arasında bir denge kurulması için konuyla ilgili kişilerin oy hakkı olmaksızın da UKOME’ye davet edilebilmesi imkânı kullanılabilir.

5. UKOME kararları yargı denetimine tabidir. Bu denetimin yanı sıra büyükşehir belediyesine 5216 sayılı Kanunda ulaşım hakkında verilen “trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespiti” gibi önemli yetkileri kullanan bir kurulda üye çoğunluğuna sahip olan merkezi idare büyükşehir belediyesinin ulaşıma ilişkin bu önemli yetkilerini kullanmasını engelleyebilecektir. Büyükşehir belediyelerinin Kanunda sayılan bu yetkileri UKOME dışında karar alarak kullanması mümkün olmadığına göre UKOME kurul üyelerinde merkezi idare lehine sağlanan çoğunluk, bir idari vesayet olarak nitelense dahi idari vesayetin kapsamını aşan, yerinden yönetim idaresinin yetkisini kullanmasını engelleyen bir işlev görebilecektir. Bu da Anayasa’da düzenlenen yerinden yönetim ilkesine ve 5216 sayılı Kanuna aykırılık teşkil eder.

Bu ilkesel belirlemeleri, Danıştay kararlarında ortaya koyulan argümanlar ve somut olay bağlamında uyguladığımızda şu tespitleri yapmak mümkün olacaktır:

1. TCDD Taşımacılık A.Ş. dışında hiçbir yeni kurumun ulaşım kamu hizmeti ile ilişkisi ne davalı idare ne de yargı yerleri tarafından açıklanmış ve savunulmuştur.

2. Ulaşım kamu hizmetine ilişkin ihtiyacın doğru belirlenmesi için “oy hakkı olmaksızın toplantıya katılım” imkanının niçin yetersiz kaldığına dair herhangi bir gerekçeye yer verilmemiştir.

3. Demokratik bir seçimle iş başına gelen büyükşehir belediyeleri bünyesinde kurulan bir kurulun üye yapısının merkezi idarenin çoğunluk olacağı şekilde belirlenmesinin yerinden yönetim ilkesi ile bağdaşıp bağdaşmayacağı tartışılmamıştır.

4. UKOME kararlarının büyükşehir belediye başkanının oluru ile yürürlüğe girmesi, 5216 sayılı Kanun’da büyükşehir belediyesine verilen yetkilerin korunduğu şeklinde yorumlanamaz. Büyükşehir belediyesi istediği kararları alamadığı durumlarda belediye başkanına tanınan onay yetkisinin bir anlamı bulunmamaktadır.

5. Yerinden yönetim kuruluşlarının karar organlarının seçimle iş başına geleceği Anayasa’da hüküm altına alınmış iken seçimle iş başına gelen yönetimleri, ihtiyaçların doğru belirlenmesi ve koordine hareket edilmesi amacını aşarak merkezi idarenin iradesi dışında hareket edemez hale getirmek Anayasal ilkelere ve mahalli idarelerin ayrı bir tüzel kişilik olarak var olmalarına aykırılık teşkil etmektedir.

6. Ayrıca ne idare ne de Danıştay, UKOME’nin önceki yapısının ihtiyaçların belirlenmesi ve kamu yararı-hizmet gerekleri bakımından ne gibi bir eksiklik oluşturduğuna dair herhangi gerekçe ortaya koymuş değildir.

7. 5216 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 2. fıkrasına göre “Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen (…) yetkiler (…) ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.” Bu hükümden de açıkça anlaşılmaktadır ki UKOME, büyükşehir belediyesine ait yetkileri kullanmaktadır. Bu nedenle UKOME’nin kural olarak büyükşehir belediyesi ile uyumlu hareket etmesi gerekir. Aksi takdirde bir kurul, yetkisini kullandığı, kanunda esas olarak hizmeti yapmakla yükümlü/karar almakla yetkili kılınan idarenin aleyhine hareket etmiş olmanın yanı sıra bir idarenin kanunla kendisine verilen görevi yerine getirmesine de engel olacaktır.

8. Tüm bu nedenlerle, yerinden yönetim ilkesine ve 5216 sayılı Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen yetkilere aykırı olan, UKOME’nin büyükşehir belediyesi bünyesinde kurulmasını ve büyükşehir belediyesine ait yetkileri kullanmasını dikkate almayan, büyükşehir belediyesi adına yetki kullanan bir kurulda merkezi idareyi temsil eden üye sayısının fazlalığının büyükşehir belediyelerinin kendi adına yetki kullanan bir kurul tarafından etkisiz hale getirilmesi sonucu doğuracağını ve özellikle oy hakkı olmaksızın toplantıya davet usulü kullanılarak toplumsal ihtiyaçların doğru belirlenebileceği ihtimalini gözden kaçıran söz konusu değişikliğin ve ilgili Danıştay kararlarının hukuka uygun olmadığı değerlendirilebilecektir.

II. UKOME Kararlarının Yargısal Denetimine İlişkin Tartışmalar

1. Ulaşım Hizmetinin Görülüş Biçimine İlişkin UKOME’nin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi Bakımından Tartışmalar

Kamu hizmetlerinin kurulmasında kural olarak yasama organı asli yetkili organdır^[15]. Ancak idarelere ilgili mevzuatla verilen görevler çerçevesinde, neyin yeni bir ihtiyaç veya artan bir ihtiyaç olduğuna karar verecek makam elbette idarelerin kendileridir^[16]. Diğer bir deyişle, “kamu hizmetlerinin kurulması, yani görev, yetki ve araçları kararlaştıktan sonra düzenlenmesi, esas itibariyle, İdareye ait bir husustur.”^[17]. Bu bağlamda, hukuki sebebi var olan bir idari işlemin maddi sebebini belirleme ve o yönde karar alma yetkisi kural olarak idarededir. Bu bağlamda idareler örneğin bir hizmetin sunulması için gerekli ise kamulaştırma kararı vermeye, imar planları hazırlamaya yetkili oldukları gibi yeni ortaya çıkan veya artan bir ihtiyaca yönelik çeşitli kamu hizmetlerini sunma veya gördürme yönünde karar vermeye de yetkilidirler.

Kural bu olmakla birlikte idarelerin ihtiyaç olarak tespit ettikleri ve o yönde işlem tesis ettikleri birçok durumda, meselenin yargı makamları önüne taşınması üzerine mahkemelerin böyle bir ihtiyacın gerçekte olmadığı veya artan bir ihtiyaç olmadığı ya da bu ihtiyacın mutlaka bu yollarla/usullerle görülmesinin gerekli ve zorunlu olmadığı yönünde verdiği kararlara da rastlanmaktadır.^[18] Bu bağlamda mahkemeler, söz konusu ihtiyacı, diğer bir deyişle idari işlemin sebep unsurunu değerlendirmekte ve bir sakatlık görmeleri halinde işlemin iptaline karar verebilmektedir. Ancak bu durum mahkemenin, ilgili idare yerine geçerek bir karar verdiği anlamına gelmemektedir. Bu kararın nasıl uygulaması gerektiğine karar verecek olan yine ilgili idarenin kendisidir.

Bu noktada İstanbul iline sağlanacak ulaşım hizmetinde aksamalar olup olmadığı, taksi ihtiyacının artıp artmadığı, arttıysa bu ulaşım hizmetinin bizzat idare tarafından mı veya ulaşım kamu hizmetini gördüreceği özel hukuk kişileri tarafından başka usullerle mi görüleceği; yoksa ticari faaliyet gören daha fazla sayıda taksiye vereceği ruhsat ile mi ihtiyacın giderileceği, idarenin takdirindedir. Fakat bu durumun idarenin takdirinde olması ve idarenin takdirini kullanarak vermiş olduğu kararların, yargı denetimine tabi olmadığı ve mahkemelerin ihtiyaç artışının gerçekliği, ihtiyaç artışı için yeterli bir gerekçe olup olmadığı, artan ihtiyaç varsa bunun mutlaka taksilere verilecek ruhsatla mı sağlanabileceği^[19] hususlarında değerlendirme yapamayacağı anlamına gelmemektedir^[20]. Mahkeme idarenin takdir yetkisi sınırlarını aşıp aşmadığını ve bu yetkisini amaca uygun kullanıp kullanmadığını denetleyecektir.^[21] İdare Danıştay içtihadında da sıklıkla dile getirildiği üzere takdir yetkisini kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun kullanmalıdır.^[22] Ayrıca takdir yetkisi her istenildiğinde kullanılan mutlak ve sınırsız bir yetki olmayıp, idarenin bu yetkisini gerekçeli ve ölçülü de kullanması gerekmektedir.^[23]

Somut olay özelinde bir değerlendirme yapmak gerekirse UKOME’nin 2021 tarihli “Taksi taşımacılığının düzenlenmesi teklifi (1000 adet yeni taksi)” başlıklı kararları ilgili sayfada görüntülenmek istendiğinde “Aradığınız dosya henüz sisteme yüklenmemiş olabilir. Bir süre sonra tekrar deneyiniz” ifadesi yer aldığından UKOME’nin ilgili teklifi ret gerekçelerine yazılı olarak ulaşılamamaktadır.^[24] 2020 tarihli teklifler incelendiğinde de İstanbul Teknik Üniversitesi’nin Teknik Raporunda mevcut taksi sayısının yetersiz olduğunun tespit edildiği^[25] belirtilmiş, ancak konunun UKOME alt komisyonlarında görüşülmesi gerektiği ifade edilerek mesele sevk edildiyse de alt komisyonlarda görüşülen hususlara da ulaşılamamaktadır.^[26]

Basına yansıyan haberlerde belirtilen gerekçeler^[27] ele alındığında ise taksi sayısının artırılmasını teklif edenlerin taksilerdeki doluluk oranlarının % 80-90’ları bulduğu, salgından önce toplu ulaşımın günlük 7,5 milyon yolcusu olduğu; ancak salgın sonrasında okulların açılmasına ve tatilden dönüşler de olmasına rağmen bu rakamın 6 milyon civarında olduğu, 1990 yılından beri taksi sayısının aynı olduğu, taksilerin neredeyse tamamına ücretsiz bir şekilde iTaksi uygulamasının monte edildiği, gerekli denetimlerin yapıldığı yönünde beyanlarda bulunulduğu görülmektedir.

Bu sorunun taksi sayısının artırılarak çözülemeyeceğini ve teklifi reddeden görüşlerin ise daha ziyade İBB’nin iTaksi uygulamasının verimli olmadığını ve bu verimin artırıldığında bu sorunun giderilebileceği, taksi sayısının artırılması ile trafik yoğunluğunun daha da artacağı, toplu ulaşım araçlarının arızalandığı, vatandaşların büfelerde İstanbulkart bulamadığı ve bu sebeplerle taksi kullanmak zorunda kaldıkları, toplu ulaşım kartlarının ücretlerinin yüksekliği karşısında taksi tarifelerinin de artırılmasının sorunun çözümüne katkı olacağı, İBB'nin şikayet verilerine göre 512 milyon yolculuk içinde şikayet sayısının 103 bin olduğu ve toplam yolculuğun yüzde 1'i bile etmediği, toplu taşımada ise şikayet oranının yüzde 15 olduğu, başka şehirlerde taksi başına düşen kişi sayısının İstanbul’dan daha fazla olmasına rağmen o şehirlerde taksi artırım tekliflerinin gündeme gelmediği, denetim yetersizliği gibi hususlara ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.^[28]

Bu bağlamda mahkeme ihtiyacın hangi sebepten doğduğuna, bu ihtiyacın hangi yollarla giderilebileceğine, taksi yerine ulaşım hizmeti için idare tarafından sunulan alternatiflerin yeterli olup olmadığına, pandemi sürecindeki olağanüstü durum değişikliğinin yarattığı soruna, nüfus artışına, taksi başına düşen kişi sayısına, gelen şikayetlerin sayısı ile içeriklerine bakarak ve yukarıda zikredilen gerekçeler ile bilimsel verileri inceleyerek bir değerlendirme yapabilecektir^[29].

2. Mahkeme Kararının Uygulanması Bakımından Tartışmalar

Anayasa m. 125/4 ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Hakkındaki Kanun m. 2/2 gereğince yargı makamları, idari işlem ve eylem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde karar veremez.^[30]

Somut olay bakımından mahkeme idarenin tesis etmiş olduğu işlemi hukuka uygunluk bakımından denetleyecek olup, ulaşım hizmetinin görülebilmesi için mutlaka taksi sayısının artırılması veya yeni taksilere ruhsat verilmesi yönünde bir karar veremeyecektir. Mahkemenin böyle bir karar vermesi halinde idare, yargı kararı ile ulaşım hizmetini nasıl sunması gerektiği hususunda zorlanmış olacaktır.^[31] Mahkemenin, idarenin takdir yetkisini kaldırır nitelikte böyle bir karar vermesi mümkün değildir. Ancak “Devlet yetkisi kullanan hiçbir organ yetkisini sınırsız olarak kullanamaz; ödevini yapıp yapmamak yetkisinin varlığı ise hiçbir şekilde düşünülemez. Eğer bir ödev var ise, bu ödeve zorlanma da mümkün olacaktır. Hukuk düzenimizde yargı organlarının idareyi göreve zorlama yetkilerinin olduğundan kuşku edilmemelidir.”^[32]

Bu bağlamda mahkeme tarafından verilecek olası bir iptal hükmü derhal uygulanması gereken kararlardan olup, bu karara karşı kanun yoluna başvurulması ihtimalinde sırf kanun yoluna başvurmak idare mahkemesinin vermiş olduğu kararın uygulanma yükümlülüğünü ortadan kaldırmayacaktır.^[33] Mahkemenin iptal hükmü kurması ihtimalinde söz konusu artan ihtiyaç sabit olmuş ve idarenin bu ihtiyacı giderecek bir karar alması gerektiği anlaşılmış olacaktır. Bu durumda idarenin karar alması bakımından çeşitli ihtimaller gündeme gelebilecektir. Şöyle ki:

• Daha evvel söz konusu teklif için ret oyu kullanan üyeler, yeni bir karar alınırken dilerlerse karara bu yönde şerh düşerek, mahkeme kararını yerine getirmiş olmak adına şeklen kabul oyu verebilir ve idare mahkemesi kararına karşı kanun yoluna başvurulabilecektir,

• Artan ihtiyacın pandemi sebebiyle ortaya çıkan geçici bir ihtiyaç olduğunun anlaşılması halinde süre ve koşulları pandemiye göre düzenlenmiş olmak şartıyla yeni ruhsatlar verilerek bir karara varılabilir. Bu durumda pandemi sonlandığında yeniden değerlendirme yapılacağı ve o durumda taksi sayısının fazlalığı gündeme gelirse UKOME’nin daha evvel gündemine gelen minibüslerin taksiye ve taksi dolmuşlara çevrilmesi kararlarında olduğu gibi tersine bir dönüştürme yapılarak veya taksiye ihtiyacın arttığı saatlerde ve belli bölgelerde taksi hizmeti vermelerine müsaade edilerek (bu yönde yeni bir taksi rengi düzenlemesi de yapılarak çalışacakları saat ve bölge konusunda bilgilendirme yapılabilir) bu yönde bir düzenleme yapılıp yapılamayacağı gündeme alınabilecektir,

• Artan ihtiyaç pandemi sebebiyle veya başka sebeplerle ortaya çıkmış olsa da idare daha fazla yeni taksiye ruhsat vererek değil de, taksi dolmuş sayısını artırarak veya minibüs ve otobüslere oranla daha az yolcunun kullanabileceği başka alternatif ulaşım imkanları sunarak, taksilerde dijitalleşme ve denetimleri en verimli hale getirerek ve ulaşım sorununu giderecek yeni kararlar alarak, yeni projeler sunarak da bir sonuca varabilecektir.

---

Dipnotlar

---

1. İstanbul’da yaşanan taksi sorununu, korsan taksi sorunu bağlamında ele alan bir değerlendirme için bkz. AYDINONAT N. Emrah, “Yahu Biz Bu İşi Niye Yapıyorduk? Korsanla Mücadele ve Devletin İstanbul Taksi Piyasası ile İmtihanı”, Tepav Değerlendirme Notu, 2013. ↩︎

2. https://t24.com.tr/haber/canli-ibb-nin-yeni-taksi-sistemi-ve-5-bin-yeni-taksi-onerisinin-10-kez-gorusulecegi-ukome-toplantisi-basladi,989026, E.T. 28.10.2021. ↩︎

3. https://tr.sputniknews.com/20201127/ibb-ulasim-daire-baskani-cihan-ukome-yonetmeligindeki-degisimin-hedefi-istanbuldaki-ulasim-1043301774.html, E.T. 25.10.2021. ↩︎

4. Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik, R.G. T. 19.02.2020, S. 31044. ↩︎

5. ŞAHİN Şule/AKTEPE Eray, “Yerel Yönetimlerde Karar Alma Süreci: Adana Kentsel Otobüs Ulaşım Hizmetleri Üzerine Bir İnceleme”, International Journal of Geography and Geography Education (IGGE), S. 44, s. 300-301. ↩︎

6. Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasında çıkan uyuşmazlık örnekleri için bkz. ALICI Orhan Veli, Büyükşehir Belediyesi ile İlçe Belediyeleri Arasındaki İlişkiler: İstanbul Örneği, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi, 2012, s. 100-102. ↩︎

7. ALICI Orhan Veli, “Büyükşehir Belediyelerinin Koordinasyon Görevi: AYKOME ve UKOME Uygulamaları”, Gümüşhane Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Elektronik Dergisi, C. 8, S. 21, s. 108. ↩︎

8. D. 8. D., E. 2009/7779 K. 2010/1593 T. 31.3.2010; D. 8. D., E. 2018/5607 K. 2020/5939 T. 23.12.2020. ↩︎

9. D. 8. D., E. 2011/558 K. 2015/1020 T. 19.2.2015; 8. D., E. 2011/5276 K. 2015/1323 T. 27.2.2015. ↩︎

10. İstanbul BİM, 6. İDD, E. 2017/212 K. 2017/176 T. 25.4.2017. ↩︎

11. D. 8. D., E. 2012/8183 K. 2018/135 T. 18.1.2018. ↩︎

12. D. 8.D, E. 2020/1825, T. 21.01.2021. (Yayımlanmamıştır.) ↩︎

13. D. İDDK., 21.06.2021 tarihli kararı. (Yayımlanmamıştır.) ↩︎

14. Özel kanunlarda merkezi idareyi yetki kılan bir düzenleme olsa dahi bu yetkilerin istisnai olduğu, genel yetkinin büyükşehir belediyesinde olduğu, özel bir düzenleme ile merkezi idareye yetki verilse dahi bunun büyükşehir belediyesinin yetkisini kaldırmayacağına yönelik bkz. D. 8. D., E. 2019/2986 K. 2021/1119 T. 24.2.2021. ↩︎

15. Detaylı bilgi için bkz. GÜLAN Aydın, Kamu Hizmeti ve Görülüş Usulleri, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 1987, s. 28-30. Mahalli idarelerin anayasal yetkiden güç alarak kuruluş kanunları çerçevesinde görev konu ve amaçları ile ilgili faaliyetleri kamu hizmetine dönüştürebileceği hakkında bkz. DURAN Lûtfi, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, Fakülteler Matbaası, 1982, s. 314. ↩︎

16. Mahalli müşterek ihtiyaçların “yerinden yönetimi ilkesinin, bir görevler ayrımı olduğu kabul edilirse mahalli müşterek ihtiyaçları karşılama görevi ancak yerel yönetimlere verilebilecek ve genel idare mahalli müşterek ihtiyaçları karşılama görevini üstlenemeyecektir. Örneğin bir mahalli müşterek ihtiyaç olan kentiçi toplu taşımın bir bakanlık tarafından üretilmesi anayasaya aykırı olacaktır.” Bkz. KARAHANOĞULLARI Onur, Yerel Özerklik: Mahalli Müşterek İhtiyaçların Yerinden Yönetimi”, Beşinci Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu, Ankara, 2013, s.65-97, http://80.251.40.59/politics.ankara.edu.tr/karahan/makale/yerelozerklik.htm, E.T. 27.10.2021. ↩︎

17. DURAN Lûtfi, İdare Hukuku Ders Notları, s. 314. ↩︎

18. D. 6. D., E. D. 6. D. 1977/2352 K. 1978/1975 T. 2.5.1978, DD, 1979, S. 32-33, s. 507 ve D. 6. D., E. 1981/1762 K. 1982/916 T.13.4.1982, DD, 1983, S. 48-49, s. 197, KARAHANOĞULLARI Onur, İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler (Yargı Kararlarına Dayalı Bir İnceleme), Ankara, Turhan Kitabevi, 2015, s. 511-512.; E. 1983/1238 K. 1983/4337 T. 28.12.1983, DD, 1984, S. 54-55, s. 233-234, https://www.danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/2021-03-11-09-44-1538645.pdf, E.T. 27.10.2021. D. 6. D, E. 2011/7160 K. 2014/2910 T.10.4.2012; D. 6. D, E. 2016/13832 K. 2018/5381. ↩︎

19. Danıştay tören alanı ihtiyacı sebebiyle yapılan bir kamulaştırma işleminin hukuka aykırı olduğuna karar verirken “idarenin değerlendirmesinin hukuka aykırı olduğuna hükmetmekle kalmamış karşılamak istediği ihtiyacın en uygun biçimde nasıl karşılanacağını da gerekçede saptamıştır.” Bkz. Onur, İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler, s. 557-558. İlgili karar: D. 6. D., E. 2004/926 K. 2006/762 T. 24.2.2006. ↩︎

20. Sebebin gerçek, hukuken geçerli ve yeterli olması gerektiği hususunda ve Danıştay’ın takdir yetkisinin denetimde kullandığı ölçütler için ayrıca bkz. KARAHANOĞULLARI Onur, İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler, s. 481-486 ve s. 577. ↩︎

21. KAYA Cemil, İdarenin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2021, s. 125. ↩︎

22. D. İDDK, E. 2005/270 K. 2008/1286, DD, 2009, S. 120, s. 30 vd, https://www.danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/20_05_2019_042753.pdf, E.T. 26.10.2021. D. 5. D, E. 2006/875 K. 2007/4996, DD, 2008, S. 117, s. 147 vd, https://www.danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/20_05_2019_042927.pdf. ↩︎

23. YILDIRIM/ YASİN/ KAMAN vd., İdare Hukuku, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2020, s. 497-500. KARAHANOĞULLARI Onur, İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler, s. 563-564. ↩︎

24. 2021/7-6 ve 2021/6-10 sayılı kararlar “https://ulasim.ibb.gov.tr/Ukomekararlari.aspx” web sayfasında listelenmekte ancak görüntülenememektedir. E.T., 25.10.2021. ↩︎

25. https://ulasim.ibb.gov.tr//KararArsivi/UKOME/UKOME-2020-6-10.pdf, https://ulasim.ibb.gov.tr//KararArsivi/UKOME/UKOME-2020-5-9.pdf, https://ulasim.ibb.gov.tr//KararArsivi/UKOME/UKOME-2020-2-7.A.pdf ↩︎

26. https://ulasim.ibb.gov.tr/Default.aspxweb sitesine girildiğinde “Site yapım aşamasındadır.” ifadesi ile karşılaşılmaktadır. E.T., 26.10.2021. ↩︎

27. https://www.aa.com.tr/tr/gundem/ibbnin-1000-yeni-taksi-plakasi-teklifi-ukomede-oy-cokluguyla-bir-kez-daha-reddedildi/2379393, https://www.aa.com.tr/tr/gundem/ibbnin-1000-yeni-taksi-plakasi-teklifi-ukomede-oy-coklugu-reddedildi/2347002, https://www.trthaber.com/haber/gundem/ibbnin-1000-yeni-taksi-teklifi-ukomede-reddedildi-604451.html, ↩︎

28. Daha detaylı bilgi için bkz. UKOME Toplantısı Canlı 30 Eylül 2021, https://www.youtube.com/watch?v=_BPiwTpI7UE,E.T., 2021. ↩︎

29. Danıştay’ın kent ihtiyaçlarını değerlendirirken nüfusu, konumu, değişen koşulları dikkate aldığı örnek bir kararı için bkz. D. 6. D., E. 1997/3697 K. 1998/2219 T. 24.4.1998. Karar hakkında değerlendirmeler için ayrıca bkz. KARAHANOĞULLARI Onur, Kamu Hizmeti (Kavram ve Hukuksal Rejim), Ankara, Turhan Kitabevi, 2015, s. 282-283. ↩︎

30. Anayasa m. 125/4: (Değişik birinci cümle: 7/5/2010-5982/11 md.) Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
    İYUK m. 2/2: 2. İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler. ↩︎

31. D. 8. D, E. 1989/504 K. 1990/913, DD, 1992, S. 82-83, s. 701-705, https://www.danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/2021-02-24-02-08-5783006.pdf, KAYA Cemil, İdarenin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi, s. 192. ↩︎

32. ULER Yıldırım , İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Ankara, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No. 281, Sevinç Matbaası, 1970, s. 83. ↩︎

33. KAYA Cemil, İdari Yargı Kararlarının Uygulanması Konusuna Danıştay’ın Yaklaşımı (İYUK Madde 28 Üzerine Bir İnceleme), İstanbul, Legal, 2011, s. 73 ve dipnot 114. ↩︎