İmar Barışı (Yapı Kayıt Belgesi) İmkanından Yararlanmak, Bireysel Başvurularda Tüketilmesi Gereken Bir Yol Mudur?

by Prof. Dr. H. Burak Gemalmaz

İmar Barışı (Yapı Kayıt Belgesi) İmkanından Yararlanmak, Yapı Ruhsatı ve İskan Ruhsatı İptalleri ile Mühürleme/Yıkım Kararlarının Mülkiyet Hakkına Aykırı Olduğu İddiasıyla Yapılacak Bireysel Başvurularda Tüketilmesi Gereken Bir Yol Mudur?

İmar Kanununa Geçici 16. Madde eklenerek Türk hukukunda ilk kez yer verilen Yapı Kayıt Belgesi, imar barışı olarak nitelendirilmektedir. Geçici 16. Madde, afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla gerekli başvurunun yapılması ve gerekli ücretin yatırılması halinde Yapı Kayıt Belgesi verileceğini düzenlemiştir. Ancak yapı kayıt belgesi, çok sayıda hukuki sorunu da beraberinde getirmiştir. Bu sorunlardan birisi de yapı kayıt belgesi ile Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru arasındaki ilişki. Anayasa Mahkemesinin (AYM) 30 Ekim 2018 tarihinde verdiği yeni bir karar, yapı kayıt belgesine bağlanan hukuki sonuçları göstermesi ve bireylerin hak kaybına uğramaması bakımından dikkatle incelenmeli.

Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi (iskan ruhsatı) veren imar planı değişikliğinin sonradan idare mahkemesi kararıyla iptali üzerine anılan ruhsatların iptalinin yine idare mahkemesince hukuka uygun bulunması sebebiyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasıyla yapılan bireysel başvuruda AYM, yapı kayıt belgesini (en azından başvuru yapmış olmayı), tüketilmesi gereken bir yol saydı (Murat Emrah Emre Başvurusu, No.2018/1275, 30/10/2018). Buna göre AYM’nin yapı ruhsatı ve iskan ruhsatı iptalleri + mühürleme/yıkım kararının mülkiyet hakkına aykırı olduğu iddiasıyla yapılan bireysel başvurular bakımından öncelikle yapı kayıt belgesi alınmasını gerekli gördüğünü söyleyebiliriz.

AYM’ye göre, yapı kayıt belgesinin alınması yıkım/mühürleme kararlarını ve para cezalarını iptal edeceği ve yapının “hukuka uygun” olarak kullanılmasını mümkün kılacağı için, başvurucunun taşınmazı hakkında yapılan işlemlerin (ruhsat iptalleri + mühürleme/yıkım kararları) olumsuz sonuçlarını ortadan kaldırmaktadır. Dolayısıyla yapı kayıt belgesi alınması, başvurucu açısından yeterli giderimi sağlamaktadır.[1] AYM ayrıca, mevcut mevzuat çerçevesinde yapı kayıt belgesinin alınmasının basit olduğunu vurgulayarak başvurucunun ihlal iddialarına ilişkin kuvvetli başarı şansı sunduğunun altını çizmektedir. Nihayet AYM, yapı kayıt belgesi alınabilmesi için öngörülen başvuru sürelerinin makul, hesaplanması bir formüle bağlanan bedelin[2] ise makul ve kabul edilebilir düzeyde olduğunu, başvurucuları aşırı bir külfet altına sokmadığını benimsemektedir. Buna göre, yapı kayıt belgesi ulaşılabilir, soruna çözüm getirici ve dolayısıyla tüketilmesi gereken bir başvuru yoludur.

20/11/2018 tarih 30601 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan kararla AYM, yapı ve iskan ruhsatlarının iptali ve mühürleme/yıkım kararı mülkiyet hakkına aykırı olsa bile, bu tartışmayı yapma gereği görmeksizin, yapı kayıt belgesiyle durum “düzeltileceği” için başvurucunun Devlete ayrıca para ödemesini gerekli görmektedir. Yani idare haksız yere mühürlemiş ve ruhsatı iptal etmiş olabilir ama yine de yapı kayıt belgesi alarak devlete ödeme yapmanız gerekmektedir.

Kararın en can alıcı ve sorunlu kısmı da budur. Yapı kayıt belgesi ruhsatsız yapılan veya ruhsat ya da eklerine aykırı yapılan yapılar bakımından işlev görmektedir.[3] Oysa somut olayda olduğu üzere, yapı ruhsatının ve iskan ruhsatının iptal edilmesinin (+ mühürlemenin/yıkım kararının) hukuka aykırı olduğunun ileri sürüldüğü başvurularda yapı kayıt belgesinin alınmasını gerektiren bir husus bulunmamaktadır. Zira özellikle geçerli ruhsatlarının olduğu evrede taşınmazı satın alan iyi niyetli bir kişinin[4] , kendisinin yaratmadığı bir problemden ötürü sonradan devlete yapı kayıt belgesi için ayrıca para ödemesinin beklenmesinin, bu bedel ne kadar olursa olsun (ki sadece hukuka aykırı kat/yapıya göre değil bütün binaya göre hesaplandığından düşük de değildir), makul bir tarafı yoktur. Kaldı ki, inşaata temel olan imar planlarının idari yargı tarafından iptalinin bu planlara uygun olarak yapılan inşaatların izinlerinin ve iskan ruhsatlarının iptalini otomatik olarak gerektirip gerektirmediği, iptal edilen plana uygun yapılan inşaatların sahiplerinin kazanılmış hakka (aslında doğrusu haklı beklentiye olmalı) sahip olup olmadığı imar hukukunun bitmeyen tartışmalarından birisidir. Danıştay’ın bu konudaki son yıllardaki eğilimi, yargı kararıyla iptal edilen plana dayanılarak yapılan inşaat ruhsatlarının ve bağlı iskan ruhsatının kazanılmış hak tesis etmeyeceği ve bu ruhsatların iptali ile yıkım kararının hukuka aykırılık teşkil etmeyeceği yönündedir.[5] Danıştay’ın son yıllardaki bu eğiliminin, iyi niyetli ruhsat sahiplerinin mülkiyet hakkı ile haklı beklentilerine uygunluğu tartışmalıdır. Her halükarda, Danıştay’ın bu eğilimi, yargı kararıyla sonradan iptal edilen imar planına uygun olarak yapılan inşaatlara dair ruhsatların iptalinin ve yıkım kararlarının iyi niyetli kişilerin mülkiyet hakkına uygun olup olmadığı sorusunu cevapsız bırakmaktadır. Bu sorunu cevabı AYM’nin üzerindedir ve AYM burada incelenen Murat Emrah Emre kararıyla topu yapı kayıt belgesinin üzerine atarak bu sorumluluğundan kaçmaktadır.

AYM’nin kararı ayrıca yapı kayıt belgesine atfettiği nitelikler açısından da sorunludur. Zira yapı kayıt belgesi ruhsatsız yapıları tek başına hukuka uygun kılmaktan çok fiili durumun tanınmasına ve sürdürülmesine yöneliktir. Yapı kayıt belgesi, taşınmazın kaçak/ruhsata aykırı kısımlarına ilişkin kazanılmış hak veya benzeri bir hukuken geçerli hak vermemektedir. Yapı kayıt belgesi, taşınmazın kaçak/ruhsata aykırı kısımlarına ilişkin kazanılmış hak veya benzeri bir hukuken geçerli hak vermemektedir. Yapı kayıt belgesi ayni veya kişisel bir hak da doğurmamaktadır. Tersine, taşınmazın yeniden yapılması halinde mevcut imar planına uygun şekilde yapılması gerekmektedir. Nitekim İmar Kanununun Geçici 16. Maddesinde yapı kayıt belgesinin yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerli olduğu hükme bağlanarak bu durum açıklanmıştır. Yine aynı maddede düzenlenen cins değişikliği/kat mülkiyetine geçiş yapılmadıkça, yapı kayıt belgesinin etkisi yıkımları durdurmak ve idari para cezalarını iptal etmekten öteye geçmemektedir. Kat mülkiyetine geçiş/cins değişikliği gibi kalıcı ve hukuken gerçekten etkili değişikler için ise maliklerin oybirliği aranacağı gibi tekrar yapı kayıt belgesi verilirken alınan bedele denk bir bedel alınmaktadır. Bu durumda AYM kararına konu olan iyi niyetli malikler iki defa "cezalandırılmış" gibi bütün maliklerin oybirliğinin edinilmesinde güçlük izahtan varestedir.

Yapı kayıt belgesinin iptal edeceği idari para cezaları bakımından da AYM’nin mevzuatta bahsedilen cezaların sadece İmar Kanunundan kaynaklanan idari para cezaları olduğunu gerçeğini, yapı kayıt belgesinin örneğin kültür ve tabiat varlıkları mevzuatından kaynaklanan cezaları iptal edemeyeceğini hiç tartışmadığı görülmektedir. Benzer şekilde, uyuşmazlık konusu yapı hakkında kentsel dönüşüm mevzuatı çerçevesinde yapılan riskli yapı tespitleri de yapı kayıt belgesiyle iptal edilemez. Yapı kayıt belgesi, İmar Kanunu dışında kalan mevzuat çerçevesinde verilen yıkım kararlarını (örneğin kat mülkiyeti mevzuatı çerçevesinde mahkemece verilen yıkım kararları gibi) da iptal edemez, icrasını durduramaz.

Bütün bu hususlar, yapı kayıt belgesinin tabi olduğu hukuki rejimin belirsizlikler içerdiği ve bu nedenle Bakanlık tarafından Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine ilişkin Usul ve Esaslar ile 2018/8 sayılı Genelge’de çok sayıda değişiklik yapıldığı göz önünde bulundurulduğunda, yapı kayıt belgesine AYM’nin atfettiği değerin sahih olmadığına işaret etmektedir.

Murat Emrah Emre kararının bir diğer sakıncası yapı kayıt belgesi başvurularının süresine ilişkindir. AYM yapı kayıt belgesi alınması sürecini tüketilmesi gereken bir yol olarak gördüğüne göre, yapı kayıt belgesi alınmamış/alınması için girişimde bulunulmamış yapı ruhsatı ve iskan ruhsatlarından kaynaklanan bütün uyuşmazlıkların reddedileceğini söylemek mümkündür. Bu durumda başvuruları bu sebeple kabuledilemez bulunan kişilerin hak kaybına uğramamaları için ivedilikle yapı kayıt belgesi işlemlerini başlatmaları gerekmektedir. Ancak AYM’nin Murat Emrah Emre kararının kamuya 20 Kasım 2018 tarihli Resmi Gazeteyle duyurulduğu göz önünde bulundurulduğunda, davası henüz AYM önünde derdest olması muhtemel başvurucuların yapı kayıt belgesi başvuruları için son tarih olan 31 Aralık 2018[6] tarihine kadar sadece 40 günleri bulunmaktadır. İlgili kamuoyunun AYM’nin bu kararından haberdar olup gereğini bu kadar kısa süre içerisinde yerine getirmelerini beklemek makul addedilemez. İyi niyetli hak sahiplerinin bu kadar kısa süre içerisinde yüklü bedelleri toparlayıp ödemesinin (son ödeme tarihi de 30 Aralık 2018’dir) beklenmesi de makul değildir. Eğer yapı kayıt belgesi başvuru süresi tekrar uzatılmazsa, AYM’nin bu kararı insanların haklarını tamamen kaybetmelerine yol açma riski taşımaktadır. Zira tüketilmesi gereken bir yolun ilgili mevzuata göre tüketilme şansının kalmaması nedeniyle bir daha AYM’ye ve hatta Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) başvurmak mümkün olmayacaktır.

Sonuç olarak, AYM’nin Murat Emrah Emre kararını, başvuruya konu olay özelinde isabetli bulmuyoruz. Somut olayda olduğu gibi zaten geçerli ruhsata hakkı olduğunu düşünen kişiler bu ekstra bedelleri ödemek ve oybirliği vs. külfetlerle uğraşmak istemeyip haklarını idari yargı önünde aramaya ve idari yargıdan aldıkları karardan tatmin olmadıkları durumda mülkiyet hakkının ihlali iddiasıyla bireysel başvuru yolunu kullanabilmelidirler. Zira anılan karar bu haliyle, AYM’nin hak ihlallerini tespit etmek ve gidermek görevinden kaçındığı anlamına gelmektedir. Bu nedenle, AYM’nin anılan karardan acilen dönmesinin isabetli olacağı kanaatindeyiz. Kaldı ki Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin AYM’nin ihlal bulmadığı bazı vakalarda mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verdiği bilinmektedir.

Aslında AYM için yine aynı sonucu (başvuru yollarının tüketilmemesi) verecek farklı bir muhakeme imkanı vardı: Mülkiyet çoğu halde kolaylıkla bedele çevrilebildiği için[7] , iyi niyetli ruhsat sahiplerinin mülkiyet hakkının tam yargı davasıyla korunması veya en azından zararlarının bu yolla giderilmesi olasılığı göz önünde bulundurulabilirdi. Buna göre, yapı ruhsatı ile iskan ruhsatı iptal edilen ve/veya taşınmazı mühürlenen/yıkılan iyi niyetli kişiler, bu işlemlerin iptaline yönelik açtıkları iptal davasını kaybetmeleri üzere tam yargı davası açarak malvarlıklarında meydana gelen zararı telafi edebilirler. Böyle bir yaklaşım, Danıştay’ın son yıllardaki bizim hatalı bulduğumuz eğilimiyle çelişmeyeceği gibi iyi niyetli mağdurların haklarına halel gelmesini de kısmen engelleyecektir.[8] Eğer bu senaryodaki tam yargı davası yolu Danıştay tarafından işlevselleştirilirse, bu yolun AYM-AİHM tarafından etkili bir hukuk yolu olarak tanınacağı ve tüketilmesinin aranacağı tahmin edilebilir.[9] Bu sonuç elde edildiğinde ise, iyi niyetli ruhsat sahibi yapı kayıt belgesi bedeli ödemek zorunda kalmayıp ikinci bir zarar görmemiş olacağı gibi AYM-AİHM tazminat davasıyla çözülebilecek başvurularla meşgul edilmemiş olacaktır. Ne yazık ki AYM burada eleştirdiğimiz Murat Emrah Emre kararında yapı kayıt belgesinin mülkiyeti bedele çevirmeye yeterli bir hukuki imkan içermediği gerçeğini atlamıştır.

Dipnotlar

  1. AYM’nin burada yetkili kurum ve kuruluşların yapı kayıt belgesi verilmesindeki takdir yetkisinin münhasıran objektif başvuru koşullarının yerine getirilip getirilmediğini denetlemekle sınırlı olduğu yönündeki belirlemesinin (para.42) altını çizmek gerekir. ↩︎

  2. Emlak vergi değeri ile idare tarafından belirlenen yaklaşık maliyet bedelinin toplamı üzerinden konutlarda %3 ticari kullanımlarda %5 oranında hesaplanan bedel. ↩︎

  3. Bu yapıların üzerinde yükseldiği taşınmazın niteliğine ilişkin sorunlar, ayrı bir mesele olarak incelenmeyi hak etmektedir. Ancak bu kısa inceleme, AYM’nin anılan kararının anlamı, sonuçları ve yerindeliğiyle sınırlıdır. Bu kısa incelemeye görüşleriyle katkıda bulunan kıymetli meslektaşım Av. Doç. Dr. Nejat Aday'a teşekkür ederim. ↩︎

  4. AYM’nin ulusal yargılama süreçlerine dair özet bilgileri netlikten uzak olduğu için kesin olarak söylenememekle birlikte, başvurucunun açtığı iptal davasında ilk derece idare mahkemesinin başvurucunun iskan ruhsatı düzenlendikten sonra taşınmazı alan iyi niyetli kişi olduğu yönünde belirlemesi bulunmaktadır (para.10). ↩︎

  5. Danıştay 14. Dairesinin kanun yararına bozma yoluyla önüne gelen bir uyuşmazlıkta verdiği yakın tarihli kararı burada hatırlatmak mümkündür (Danıştay 14. Daire, E. 2015/10132, K.2016/92, T.20/01/2016; RG: 19/04/2016, 29689). ↩︎

  6. Normalde 31 Ekim 2018 tarihine kadar yapılması gereken yapı kayıt belgesi başvurusu, Cumhurbaşkanı tarafından 30/10/2018 tarih ve 257 sayılı kararla 31 Aralık 2018 tarihine kadar uzatılmıştır (RG: 31/10/2018, 30581). ↩︎

  7. H. Burak Gemalmaz, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde Mülkiyet Hakkı, Beta Yay., İstanbul, 2017, sf:531 vd. ↩︎

  8. Nitekim aslında Danıştay’ın bu yönde kararları bulunmaktadır. İptal edilen imar planına göre verilen ruhsatların iptal edilmesini hukuka uygun bulan Danıştay, taşınmazın bedeli ödenmeden yapılan yıkımı ise mülkiyet hakkına aykırı bulmaktadır. Danıştay bu kararında AİHM’in mülkiyet hakkına ilişkin kararlarına atıf yaparak “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin ve AİHM kararlarının birlikte değerlendirilmesinden; sağlıklı ve dengeli bir çevrenin oluşturulması bakımından, yürürlükte bulunan plan hükümlerine aykırı olarak inşa edilen yapıların, yapının inşa edildiği tarihte yürürlükte bulunan plana ve ruhsata uygun olarak inşa edilse dahi, bu planın hukuka ve mevzuata aykırı olduğu tespit edilerek yargı merciince iptal edilmesi durumunda kazanılmış hakkın bulunmaması nedeniyle yıkılması gerekmektedir. Ancak; yıkım işlemi tesis edilmeden önce, hukuka aykırı bir şekilde plan oluşturan ve bu plana göre ruhsat veren idarenin kusurlu davranışı nedeniyle, iyi niyetli kişilere yıkıma konu taşınmaz bedelinin ödenmesi gerekmektedir.” şeklinde hüküm kurmuştur (Danıştay 14. Daire, E.2011/14794, K.2013/1444, T.28/02/2013). ↩︎

  9. AİHM’in Pınar Göngör ve Yıldız Aktar kararları bu yaklaşımı destekleyen kararlardır (bkz. Pınar Göngör v. Turkey, App. No. 46745/99, Admissibility Decision of 6 March 2007; Yıldız Aktar v. Turkey, App. No.18988/11, Admissibility Decision of 8 September 2015).
    Elbette bu yaklaşım, fiilen yıkılmış yapılar özelinde daha geçerlidir. Zira yıkım geri dönülemez sonuçlar doğurduğundan yapı kayıt belgesine atfedilen avantajlar bu olasılıkta geçerli olmayacak, dolayısıyla malikten yapı kayıt belgesi alınması beklenemeyecektir. Nitekim çok yakın tarihli bir kararında AYM, yıkım kararının iptali talebiyle açtığı iptal davası reddedilen ve binası yıkılan (AYM’nin olay özetinde binanın yıkılıp yıkılmadığı net olmayıp esasa müteallik kısımdaki ifadelerden ve başvurunun konusunun özetlendiği birinci paragraftan yapılan çıkarsama) malikin şikayetini, tam yargı davası açarak zararını giderebilme imkanı mevcut olduğu için başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabuledilemez bulmuştur (Bayram Üstündağ Başvurusu, No.2015/18510, 11/10/2018). ↩︎