Dünyamız Aralık 2019'da Çin'in Wuhan şehrinin vahşi hayvan pazarlarından çıktığı söylenen Covid-19 salgınının yayılması nedeniyle beklenmedik bir sağlık krizinin içerisinde.
Dünya Sağlık Örgütü yeni tip koronavirüsü 12.03.2020 tarihi itibariyle küresel nitelikte bir salgın olarak sınıflandırdı. Covid-19, salgının başlamasından itibaren geçen dört aylık sürede 210 ülkeyi etkiledi. Bu makale tarihi itibariyle, bildirilen koronavirüs vakalarının sayısı 2,6 milyonu aşmışken, bildirilen ölümler 184.000'in üzerine çıkmış durumda.
Salgının etkileri hem toplum sağlığı hem de küresel ekonomi açısından tüm dünyada artmaya devam ederken, virüsün kaynağı ülkeler arasında tartışmalara neden oluyor. Dünyanın bir kısmı, vahşi hayvan pazarlarında gerekli önlemleri almadığı, siyasi ve ekonomik kaygılar nedeniyle koronavirüsün kapsamını gizlediği ve uluslararası toplumu zamanında bilgilendirmediği için Çin'i eleştirirken; diğer tarafta virüsün dünya ülkelerinden biri tarafından biyolojik bir silah olarak laboratuarda yaratılmış olabileceğinden kuşku duyuluyor. Hatta yakın zamanda, Çin Dışişleri Bakanlığı, Covid-19'un Çin'de ortaya çıkmamış olabileceğini iddia ederek bu nedenle virüsün kökenini takip ettiklerini açıkladı.
Tüm bu tartışmalar kapsamında, devletlerin Covid-19'un yayılmasını önlemek ve toplum sağlığını ve insan yaşamını korumak için gerekli önlemleri almak konusundaki ihmallerinden ne şekilde sorumlu tutulacağı uluslararası alanda sorgulanır hale geldi.
Bu makale, uluslararası hukuk kapsamında devletlerin, salgının dünya çapında yayılmasının önlenmesindeki ihmalleri ve insan hayatına verilen zararlar konusunda potansiyel uluslararası yükümlülüklerine odaklanmayı amaçlamaktadır.
Devletlerin Salgının Önlenmesine İlişkin Yükümlülükleri Nelerdir?
Devletlerin toplum sağlığının korunması ve salgının önlenmesine ilişkin uluslararası yükümlülüklerine gelince, yasal olarak bağlayıcı en önemli uluslararası belge, 1969 yılında Dünya Sağlık Kurulu tarafından kabul edilen Uluslararası Sağlık Tüzüğü’dür.
Uluslararası Sağlık Tüzüğü, başlangıçta, kolera, veba, sarıhumma, çiçek hastalığı, tekrarlayan ateş ve tifüs olmak üzere altı bulaşıcı hastalığı kapsıyordu. Bununla birlikte, dünya devletlerinin SARS salgınına karşı mücadelede başarısız olmasından sonra, 2005 yılında Uluslararası Sağlık Tüzüğü’ne yeni bir alt tipin neden olduğu insan gribi ve SARS gibi yeni hastalık türleri eklendi. Uluslararası Sağlık Tüzüğü'nün (2005) amacı ve kapsamı “halk sağlığı riskleri ile orantılı ve bunlarla sınırlı olan ve uluslararası trafik ve ticaret ile gereksiz müdahaleden kaçınacak yollarla hastalıkların uluslar arası bir şekilde yayılmasını engellemek, kontrol altına almak ve halk sağlığını koruyucu tedbirler almaktır”.
Uluslararası Sağlık Tüzüğü sadece “uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu” oluşturan hastalıklar için uygulanmaktadır. Uluslararası Sağlık Tüzüğü'nün 1. maddesi, “uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumunu” Tüzük’te öngörülen (i) uluslararası hastalık yayılımı yoluyla diğer devletlere bir halk sağlığı riski oluşturan ve (ii) eşgüdüm içinde uluslararası yanıtta bulunulmasını potansiyel olarak gerekli kılan olağanüstü bir olay olarak tanımlamaktadır.
“Uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu” yaratan hastalıklar ile ilgili olarak, Uluslararası Sağlık Tüzüğü, her devletin uluslararası halk sağlığı risklerine ve halk sağlığı acil durumlarına derhal ve etkin bir şekilde yanıt verme kapasitesini geliştirme, güçlendirme ve sürdürme sorumluluğu olduğunu öngörmektedir.
Ayrıca, Uluslararası Sağlık Tüzüğü'nün 6. Maddesine göre, devletlerin kendi topraklarında meydana gelen olayları değerlendirmesi ve her devletin uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumuna yol açabilecek tüm olayları ve aynı zamanda bu olaylara yanıt olarak uygulanan herhangi bir sağlık önlemini, halk sağlığı bilgilerinin değerlendirilmesinden sonraki 24 saat içinde Dünya Sağlık Örgütü’ne bildirmesi gerekmektedir.
Bir bildirimin ardından, ilgili devletin, mümkün olduğu hallerde, vaka tanımları, laboratuar sonuçları, riskin kaynağı ve tipi, vaka ve ölümlerin sayısı, hastalığın yayılmasını etkileyen koşullar ve uygulanan sağlık önlemleri dahil olmak üzere, bildirimde bulunulan olayla ilgili olarak elde edilen halk sağlığı bilgilerini, zamanında, doğru ve yeterince ayrıntılı biçimde Dünya Sağlık Örgütü’ne iletmeyi sürdürmesi ve gerekli hallerde, karşılaşılan zorluklar ve uluslararası önemi haiz potansiyel halk sağlığı acil durumuna yanıt vermek için duyulan destek ihtiyacı hakkında rapor vermesi gerekmektedir.
Görüldüğü gibi, Uluslararası Sağlık Tüzüğü, devletlerin, halk sağlığı acil durumları hakkında uluslararası toplumla bilgi paylaşarak hastalığın önlenmesi ve halk sağlığının korunması için gerekli önlemleri almasını gerektirmektedir. Bu tür bir yükümlülüğün ihlali haksız fiil teşkil edecek ve uluslararası hukuk uyarınca belirli yaptırımlara tabi olacaktır.
Yeni Koronavırüs Salgınının Yayılmasına Neden Olan İhmal veya Eylemler Bir Haksız Fiil Olarak Kabul Edilebilir Mi?
Covid-19'un yayılmasının önlenememesi nedeniyle devletlerin uluslararası sorumluluğu söz konusu olduğunda, temel alınacak ana belgelerin başında Uluslararası Hukuk Komisyonu tarafından kabul edilen 2001 tarihli “Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları” gelmektedir. Söz konusu kurallar uyarınca, bir devletin icrai veya ihmali bir fiilinden kaynaklanan uluslararası haksız fiili (i) uluslararası hukuka göre ilgili devlete isnat edilebilir olma ve (ii) ilgili devletin uluslararası bir yükümlülüğünün ihlali oluşturma olmak üzere iki unsura sahiptir. Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları genel olarak devletin “fiilinin” kapsamını geniş bir şekilde tanımlamakta ve devlet otoritesinin unsurlarını kullanma yetkisine sahip bir devlet organı, kişi veya kurumun fiilini devleti fiili olarak kabul etmektedir. Bu nedenle, konu Covid-19 ile mücadeleye geldiğinde, uluslararası toplumun, devletlere; virüsün ortaya çıkmasından, gerekli adımları atılmaması nedeniyle virüsün yayılmasına izin verilmesine kadar çok sayıda ihmal atfedebilmesi muhtemel görünmektedir.
Öte yandan, bir devletin bir haksız fiilden doğan yükümlülüğünün, uluslararası haksız fiilden kaynaklanan zararın giderilmesi bakımından bazı yasal sonuçları bulunmaktadır.
Öncelikle, Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları’nın 30. Maddesi, uluslararası haksız fiilden sorumlu devletin, bu tür bir ihlalin tekrar edilmeyeceğine dair uygun güvenceleri ve garantileri sunması gerektiğini beyan eder. Bu nedenle, her ne kadar uluslararası toplum, bu aşamada devletlerin virüsünün yayılması ile ilgili tüm ihmallerini belirleyemese de, tüm dünya ülkelerinin böyle bir salgın hastalık krizinin tekrarlanmamasından sorumlu olduğunda şüphe bulunmamaktadır.
Aynı şekilde, Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları sorumlu devlet için bir tazminat mekanizmasını düzenlemektedir. Buna göre, sorumlu devlet uluslararası haksız fiil ile neden olunan bütün zararı onarmak yükümlülüğü altındadır. Zarar kavramı, devletin söz konusu uluslararası haksız fiilinin sonucu olan maddî ve manevi bütün zararı kapsayacak şekilde geniş biçimde tanımlanmıştır.
Zarar, (i) ihlal meydana gelmeden önceki hâlin yeniden tesis edilmesi (ii) mahrum kalınan kar kaybı dâhil finansal olarak hesaplanabilecek her türlü zararın tazmin edilmesi, (iii) ihlâlin kabul edilmesi, üzüntünün beyan edilmesi, resmi özür dilenmesi gibi farklı şekillerde onarılabilir.
Ayrıca, ihlal edilen yükümlülüğün uluslararası toplumun bütününe karşı bir borç oluşturduğu hallerde, söz konusu fiilden zarar görmemiş bir devlet de ihlal eden devletin sorumluluğuna başvurabilir. Bu noktada, toplum sağlığının korunmasının, tüm dünya devletlerinin uluslararası toplumun bütününe karşı sahip olduğu bir yükümlülük olarak sınıflandırılabileceği şüphesizdir. Bununla birlikte, yukarıda belirtildiği gibi, yeni koronavirüs salgını ile ilgili herhangi bir devletin sorumluluğuna başvurulmadan önce, uluslararası toplumun öncelikle hangi ihlalin hangi devlete atfedilebileceğini belirlemesi gerekir.
Öte yandan, Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları sorumlu devletin zararın giderilmesine ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmemesi durumunda başvurulacak bir anlaşmazlık çözüm mekanizması içermemektedir. Bununla birlikte, mağdur devletin, sorumlu devleti yükümlülüklerini yerine getirmeye yöneltmek amacıyla, sorumlu devlete karşı kendi yükümlülüklerini askıya almak suretiyle karşı önlem uygulayabileceği düzenlenmektedir. Ancak söz konusu karşı önlemler, temel insan haklarının ihlali gibi uluslararası hukuka aykırı eylemler içermemelidir. Öte yandan, söz konusu önlemlere ilişkin liste sınırsız gibi görünmektedir. Örneğin, uluslararası kuruluşlara üyeliklerin kaldırılması, sorumlu devletlere seyahatin askıya alınması, uluslararası ticaret kısıtlamaları, mağdur devletler tarafından uygulanacak yasal karşı önlemler olarak sıralanabilir.
Bu noktada cevaplanması gereken asıl soru, jeopolitik konular dikkate alındığında, karşı önlem mekanizmasının düzenlendiği şekliyle aynen uygulanabilir olup olmadığıdır. Gerçekten de, zararların tazmini mekanizmasının, uluslararası sağlık işbirliğinin uzun tarihi boyunca hastalık salgınlarında önemi bir rol oynamadığı görülmektedir. Bulaşıcı bir salgının yayılması tüm dünya devletleri için karmaşık bir konu olarak kaldığından, herhangi bir devletin salgına neden olmakla suçlanması ve yaptırım tehdidiyle karşı karşıya kalması teoride mümkün olmakla birlikte, zararların tazmini noktasına gelindiğinde devletler diğer devletlere karşı tazminat peşinde koşmaya istekli görünmemektedir. İşte bu nedenle, bir devletin bir salgın hastalık nedeniyle sorumlu tutulup tutulmayacağı konusu, hukuki bir mesele olmaktan ziyade siyasi olarak ele değerlendirilmekten durumunda kalan bir mesele haline gelmiştir.
Salgın Nedeniyle Meydana Gelen Uyuşmazlıklara İlişkin Uyuşmazlık Çözümü Mekanizması
Yukarıda açıklandığı üzere, “Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletlerin Uluslararası Sorumluluğu Kuralları”, mağdur devletler için bir uyuşmazlık çözümü mekanizmasına yer vermemekte; bunun yerine mağdur devletlerin tek taraflı olarak uygulayabilecekleri bir karşı önlem mekanizması öngörmektedir. Öte yandan, uluslararası hukukta, şüphesiz ki, devletler arasındaki uluslararası bir yükümlülüğün ihlalinden doğan uyuşmazlıkları çözmek için çeşitli mekanizmalar bulunmaktadır.
Buna göre, bir uluslararası haksız fiilin yasal sonuçları, Birleşmiş Milletler Anlaşması’nın prosedürlerine tabidir. Birleşmiş Milletler Anlaşması'nın XIV. Bölümü uyarınca, Birleşmiş Milletler'in tüm üyeleri bu üyeliğin bir sonucu olarak, Birleşmiş Milletler'in ana yargı organı olarak Uluslararası Adalet Divanı Statüsü’ne taraftırlar.
Ayrıca, Birleşmiş Milletler Anlaşması'nın 94. Maddesi uyarınca, Birleşmiş Milletler’in her üyesi, taraf olduğu tüm uyuşmazlıklarda Uluslararası Adalet Divanı’nın kararlarına uymakla yükümlüdürler. Anlaşma aynı zamanda, ilgili devletin Uluslararası Adalet Divanı’nın kararı uyarınca kendisine düşen yükümlülükleri yerine getirmemesi halinde uygulanacak mekanizmayı düzenler. Bu durumda, uyuşmazlığın diğer tarafı Güvenlik Konseyi’ne başvurabilir. Güvenlik Konseyi gerekli görürse, hükmün yerine getirilmesi için tavsiyelerde bulunabilir ya da alınacak önlemleri kararlaştırabilir. Ancak, söz konusu düzenlemeden, sorumlu bir devletin rızası olmadan uluslararası bir mahkemede yargılanmaya zorlanabileceği sonucuna varılmamalıdır.
Egemenlik, uluslararası devlet sistemi anlayışının merkezindedir. Uluslararası hukuk uyarınca, devletler, uluslararası bir yükümlülüğü ihlal etseler dahi, uluslararası bir mahkemede davaya taraf olmayı reddedebilmeleri bakımından devlet egemenliği/yargı bağışıklığı doktrini tarafından korunmaktadır. Uluslararası Adalet Divanı, mahkemenin kendi tüzüğü uyarınca, egemen devletlerin seçtiği eylemleri soruşturmasına ve yönetmesine izin verilmediğini ve devletlerin söz konusu anlaşmazlığı dikkate alarak yargılamaya rıza göstermesi gerektiğini beyan eder. Devletler egemen ve anlaşmazlıklarını nasıl çözeceklerini seçme konusunda özgür olduklarından; söz konusu düzenleme, uluslararası uyuşmazlıkların çözümünü düzenleyen temel bir ilkedir.
Bu noktada, devlet egemenliği doktrininin, diğer devletlerin vatandaşları tarafından sorumlu devlete karşı açılacak davalara da uygulanacağı unutulmamalıdır. Devletler, diğer ülkelerin vatandaşları tarafından açılan davalardan muaftır ve karşılıklılık anlayışına dayalı olarak devlet egemenliği ilkesi tarafından korunurlar. Bir başka deyişle devletler, diğer ülkelerin vatandaşlarına karşı bu tür bir dokunulmazlıktan yararlanma karşılığında, kendi vatandaşlarına diğer devletlere karşı dava açması konusunda izin vermeye istekli değildirler.
Dünya Sağlık Örgütü’nün COVID-19 Nedeniyle Uluslararası Sorumluluğu
Dünyanın Covid-19 salgınının yayılması nedeniyle yaşanan sağlık krizini önlemekteki başarısızlığı, sadece devlet sorumluluğunu değil, aynı zamanda Dünya Sağlık Örgütü'nün işlevselliğini de bir gündem maddesi olarak karşımıza çıkarmaktadır. Dünya Sağlık Örgütü, özellikle Çin makamları tarafından yürütülen ön soruşturmaların yeni koronavirüsün insandan insana bulaştığına dair net bir kanıt bulamadığını belirten 14 Ocak 2020 tarihli açıklamasının ardından, uluslararası toplum tarafından, yeni tip koronavirüsün ciddiyetini göz ardı etmek ve pandemiye karşı zamanında tavsiyede bulunmamakla suçlanmaktadır.
Dünya Sağlık Örgütü, şüphesiz, Uluslararası Sağlık Tüzüğü’ne uygun olarak Covid-19'un yayılmasını önlemek amacıyla devletlerle yakın işbirliği içinde çalışmak ve bunun için dünyayı yönlendirmek ve koordine etmek adına en önemli aktörlerden biridir. Yukarıda belirtildiği gibi, Uluslararası Sağlık Tüzüğü SARS salgını deneyimine uygun olarak revize edilmiştir. Revizyonun ana fikri, Dünya Sağlık Örgütü önderliğinde hastalık salgınına karşı uluslararası bir işbirliği oluşturmaktır.
Dünya Sağlık Örgütü, 2005 yılında Uluslararası Sağlık Tüzüğü’ne ilişkin revizyonu “2003'te SARS'ın ortaya çıkması, daha önce hiçbir salgın hastalıkta olmadığı kadar, dünyanın ne kadar birbirine bağlı hale geldiğini ve yeni bir hastalığın ne kadar hızlı yayılabileceğini gösterdi. Bu paylaşılan güvenlik açığı aynı zamanda toplu savunmalara ve bu savunmaların çalışmasında ortak sorumluluğa olan ihtiyacı ortaya çıkardı. Uluslararası Sağlık Tüzüğü'nün altında yatan prensip budur.” sözleri ile duyurmuştur.
Bununla birlikte, Covid-19'un yarattığı sağlık krizi, kritik sağlık sorunlarını ele almak konusundaki uluslararası bir işbirliği hayalinin gerektiği şekilde çalışmadığını gösterdi. Dünya Sağlık Örgütü'nün varlığının tek başına insanlığı korumaya yeterli olmadığı görüldüğünden, Dünya Sağlık Örgütü'nün yapısında ve işlevselliğinde bir revizyonun gerekli olduğu anlaşıldı.
Dünya Sağlık Örgütü Anayasası'nın 67. Maddesi, “Üye Temsilcileri, Kurulda görev yapmak üzere görevlendirilen kişiler ile Örgütün teknik ve idari personeli, Örgüt ile bağlantılı işlevlerini bağımsız olarak yerine getirmek için gerekli olan imtiyazlara ve dokunulmazlıklara sahip olacaktır. “ düzenlemesine yer vermektedir. Ayrıca, Birleşmiş Milletler Ayrıcalıklar ve Dokunulmazlıklar Sözleşmesi uyarınca, uzman kuruluşlar her türlü yasal işlemden muafiyetten yararlanır ve uzman kuruluşların çalışanları resmi sıfatla yapılan her türlü yazılı ve sözlü ifadeler ile bu sıfatla yapılan tüm eylemlere ilişkin hukuki süreçlerden muaftırlar. Bu nedenle, ne Dünya Sağlık Örgütü’nün ne de yetkililerinin Covid-19'a karşı mücadeledeki ihmallerinden yasal olarak sorumlu tutulması mümkün görünmektedir.
Covid-19 salgını gibi sağlık krizlerinin önlenmesinde Dünya Sağlık Örgütü'nün oynadığı kritik rol göz önünde bulundurulduğunda, sistemin işlevselliğini sağlamak amacıyla hem kurumlar hem de yetkililer bakımından bazı yaptırım mekanizmalarının kurulması veya en azından birtakım cezaların uygulanması gerektiği görüşündeyiz.
Sonuç
Son olarak, gerek uluslararası hukukun gerekse uluslararası anlaşmaların, toplum sağlığının korunması ve özellikle salgınlar bakımından, söz konusu salgından ciddi ve olumsuz şekilde etkilenenler için güçlü bir yargılama ve yaptırım mekanizması öngörme konusunda yetersiz kaldığı görülmektedir.
Gerçekten de, uluslararası belgeler, toplum sağlığını korumamaya yönelik haksız fiilleri nedeniyle devletlerin sorumluluğuna ilişkin belirli mekanizmaları düzenliyor olsa da, aslında, bir devletin bir salgın hastalığa ilişkin ihmalinden dolayı sorumlu tutulup tutulmayacağının bir şekilde söz konusu devletin seçimine bırakıldığı söylenebilir. İhtilaf sürecinin olası ciddi ve yıkıcı sonuçları göz önüne alındığında, devletler lehine hizmet eden böyle bir koruyucu sistemin temelin mantığının bir noktada anlaşılabilir olduğu söylenebilir. Bununla birlikte, bu anlayışın, Covid-19'un yarattığı kriz ve yıkıcı etkileri neticesinde değişeceğini umuyoruz.
Yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı gibi, bu makale bize, uluslararası hukukun insanlığın halk sağlığı sorunlarına karşı devletlerin ihmaline karşı korunması bakımından etkin bir mekanizmaya sahip olmadığını açıkça göstermektedir. Devletlerin Uluslararası Sağlık Tüzüğü’nden doğan yükümlülüklerinin bize yeterli korumayı sağlamadığı görüldüğünden, uluslararası toplumun güçlü ve icra kabiliyeti olan bir yasal mekanizmaya sahip olması gerektiği açıktır. Gerçekten de, bilinçli ve kötü niyetli olarak yaratılmış çok sayıda ve birbirleriyle çelişen bilginin zihnimizi zehirlediği bir dünyada salgınların gerçek nedeni konusunda sağlam bir fikre sahip olmak mümkün değil.
Açıkçası, başta en büyük fonu sağlayan ABD olmak üzere, devletler tarafından finanse edilen Dünya Sağlık Örgütü'nün dünya çapında pandemi konusunda tarafsız ve etkili bir soruşturma yürütmesi de kanımızca beklenemez. Eğer bu soruşturmalar gerektiği gibi yapılmazsa, insanlık bu tür pandemilerden kimin sorumlu olduğu konusunda asla tatmin olamayacaktır. Bu nedenle, bu tür araştırmaları uygun şekilde gerçekleştirebilecek bağımsız bir otoriteye sahip olmak her zamankinden daha kritik hale gelmiştir. Bu noktada, Dünya Sağlık Örgütü yapısının, Covid-19 salgınında açıkça başarısız olan mevcut yönetim ile birlikte tamamen değiştirilmesi gerektiği görüşündeyiz. Bu suretle oluşturulacak yeni yapının kurumun her zaman olduğundan daha bağımsız, verimli, şeffaf, profesyonel ve proaktif bir şekilde çalışmasını temin etmesi amaçlanmalıdır.
Ayrıca, dünya devletleri bu salgının tamamlanmasını beklemeden, yeni salgınların ortaya çıkmasını önlemek ve/veya olumsuz etkilerini azaltmak için gerekli önlemleri almak üzere bir çözüm bulmak için toplanmalıdır. Bu bağlamda ve Dünya Sağlık Örgütü'nün yeniden örgütlenmesine paralel olarak, i) yeni yapılandırılmış Dünya Sağlık Örgütü'nün, olası salgınları önlemek için zamanında ve etkin şekilde gerekli önlemleri almayan devletlere karşı bazı yaptırımlar uygulamasını ve ii) bu tür salgınlardan dolayı zarar gören devletlerin, salgınların ortaya çıkmasında ihmal veya haksız fiilleri olan devletlere karşı parasal çözüm yollarına başvurabilmesini sağlamak amacıyla bağımsız ve uygulanabilir bir uluslararası hukuk sistemi mutlak surette oluşturulmalıdır.
Bu noktada endişemiz, bu trajik salgın sırasında veya sonrasında, uluslararası topluluğun bir kez daha bu yıkıcı salgından gerekli dersleri almaması ve bu nedenle çoğu insanın, şirketin, hükümetin ciddi ekonomik ve sosyoekonomik sorunlar altında kendi günlük işlerine yoğunlaşması ve insanlığın her zaman olduğu gibi bir kez daha korunmasız kalmasıdır.
