AYM’nin İlk CBK Kararlarının Kısa Tahlili

13/5/2020 tarihli ve 31126 sayılı Resmî Gazetede, Anayasa Mahkemesinin ilk kez verdiği üç adet^[1] Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) kararı yayımlandı.

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin hukuki rejimi ve anayasallık denetimi, konunun Anayasa’daki muğlak düzenleme şeklinden kaynaklanan pek çok soruyu barındırmaktadır. Konuya ilişkin yayınlarda öne çıkan soruların önemli kısmının, Anayasa Mahkemesinin yapacağı yargısal denetim neticesinde aydınlanacağı umuluyordu. Bu blog yazısında, Anayasa Mahkemesinin güncel kararları öne çıkan sorulara verdiği yanıtlar eksende tahlil edilmektedir^[2].

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin hukuki rejimi bağlamında en tartışmalı husus kuşkusuz Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen dört alanın CBK’nın mahfuz alanı olup olmadığıdır^[3]. Bu nedenle biz de karara ilişkin tahlilimize ilkin AYM’nin bu husustaki tespitiyle başlayacağız.

a) CBK’nın mahfuz düzenleme alanı var mıdır?

Kanaatimizce CBK’nın mahfuz düzenleme yetkisine ilişkin net karar, Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği ifade edilen dört konuya dair kanunla düzenleme yapılmasını müteakip, ilgili kanun kuralının iptali için açılan davada verilecektir^[4].

Bu tespitimize rağmen, Anayasa’da özel olarak CBK ile düzenlenebileceği belirtilen bir alanda çıkarılmış CBK kuralının anayasallık denetimi, AYM’nin konuya yaklaşımı bağlamında önemli ipuçları barındırdığını söyleyebiliriz. Nitekim AYM’nin güncel kararında, Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen dört alana dair kanunda açıkça düzenleme olup olmadığının tartışılması, aslında CBK’nın mahfuz alanı olmadığı görüşünün kabulü şeklinde yorumlanmaya müsaittir (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 34)^[5]. Gerçekten kararın 32. paragrafında konunun Anayasa m. 106/son kapsamında kaldığı tespit edildikten sonra, 34. paragrafında kanunda açıkça düzenleme olup olmadığı tartışılmış fakat kanunda açıkça düzenlenmediği sonucuna ulaşılmıştır. AYM’nin beş üyesi tam da bu kısma karşı çıkarak içerik denetimine geçilmesine farklı gerekçe ile katılmışlardır. Anılan farklı gerekçenin 15. paragrafında “...dava konusu bir kuralın Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen bir konuya ilişkin olduğu tespit edildikten sonra, artık bu konuda ayrıca bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının araştırılması gerekli değildir.” denilmek suretiyle CBK’nın mahfuz alanı olduğu görüşüne zımnen iştirak edilmiştir. (ayrıca bkz. farklı gerekçe § 9)

Kararda CBK’nın mahfuz düzenleme alanı olup olmadığı açıkça tartışılmamıştır. Kararda bakanlıklara ilişkin düzenlemelerin CBK ile yapılabileceğine ilişkin Anayasa m. 106/son hükmü, idarenin kanuniliğinin düzenlendiği Anayasa m. 123’ün bir istisnası olarak görülmüştür. (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 31)

b) CBK’ların İnceleme Yöntemi

İptali istenen CBK kuralları incelenirken iki safhada, iki defa oylama yapılmaktadır. İptali istenen kural öncelikle konu bakımından yetki yönünden incelenmekte, ardından (bu aşamayı geçerse) içerik yönünden incelenmektedir.

CBK’larınkonu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır^[6]. (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 13.)

c) CBK Çıkarma Aslî Bir Yetki midir?

AYM, aslî kavramını kullanmaksızın CBK çıkarma yetkisini “...belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisi...” olarak tanımlamıştır (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 4). AYM, konuya ilişkin güncel başka bir kararında ise yürütmenin türevselliği ilkesinin CBK haricinde geçerli olduğunu açıkça belirtmiştir (E. 2018/91, K. 2020/10 ve 19/2/2020 tarihli karar § 110).

d) Münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamaz hükmünün yorumu

AYM, Anayasa’da bir konunun kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmışsa o konuya ilişkin CBK çıkarılamayacağına karar vermiştir (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 11). Başka bir anlatımla, Anayasa’da münhasıran, yalnızca, ancak, sadece vs. gibi bir vurgu olmaksızın, bir konunun kanunla düzenleneceğinin belirtilmesi, o alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmadığı şeklinde yorumlanmıştır^[7].

e) Kanunda Açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz hükmünün yorumu

Bir konu kanunda açıkça düzenlenirken ilgili kanun hükmünün “konuya ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri saklıdır” ibaresi içermesinin anılan konunun CBK ile düzenlenebilmesine engel olup olmayacağı kararda tartışılmıştır. AYM bu şekildeki düzenlemenin “Anayasa’nın kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarma yetkisini tanımadığı dikkate alındığında, kanun koyucunun anılan şekilde bir yetki tanıması söz konusu olamaz.” (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 21) diyerek aynı konuyu düzenleyen CBK hükmünü sekize karşı sekiz oyla (başkanın bulunduğu taraf iptal yönünde olduğu için) iptal etmiştir.

Dipnotlar