Uluslararası Düzenin Pandemi ile İmtihanı: Siyaset ve Hukuk Üzerine Düşünceler

Giriş

Covid-19’un Çin Halk Cumhuriyeti’nde ortaya çıkması ve gayet hızlı bir şekilde hemen tüm ülkelere yayılması bizlere çok şey anlatmaktadır. Evvela, küreselleşmenin ne kadar gerçek olduğunu bir kez daha müşahede etmiş olduk. Yazar ve düşünürlerin siyasal spektrumdaki konumlarına göre, pek kötü veya pek cici olabilen küreselleşmenin neden olduğu veya bünyesinde barındırdığı risklerden birisinin de sağlıkla ilgili olduğunu acı bir şekilde öğrendik.

O kadar şaşırdık ki bu gelişmelere, pek çoğumuz yalnız filmlerde olur dediğimiz gelişmelerin tam ortasında kendimizi bulduğumuza inanamadığımızı itiraf etmek durumunda kaldık. Bu satırların yazıldığı dönemde Türkiye de tıpkı diğer ülkeler gibi ulusal tedbirlerini almış durumdadır ve hastalıkla sert bir mücadele içindedir. Ancak aşikâr ki mesele küresel bir meseledir ve ancak uluslararası tedbirlerin alınması ile kalıcı bir şekilde çözülmesi söz konusu olacaktır.

Bu çalışmada uluslararası hukuk düzenlemeleri ile hayat bulmuş bazı uygulama alanlarının Covid-19 salgınından nasıl etkilendiğini daha ziyade teorik açıdan ele almayı planlıyoruz. Aynı şekilde, bu gelişmenin başlangıcında Çin Halk Cumhuriyeti’nin eylemlerinin de bu devletin uluslararası sorumluluğuna neden olup olmayacağının uluslararası hukuk açısından incelenmesini de gerekli görüyoruz. Son olarak da “uluslararası sağlık hukuku” çalışmalarının önemine kısaca işaret edilmesini hedeflemekteyiz. Belki de ilk olarak Çin’in uluslararası sorumluluğundan başlamak ve sonrasında uluslararası kuralların işletilmesinin Covid-19’dan nasıl etkilendiğinin ele alınması doğrusu olacaktır. Ancak uluslararası ilişkilere ilişkin olarak inanageldiğimiz bazı önermelerin günümüzdeki betimleme güçlerini sorgulamamız çok gerekli görünmektedir.

I. Bildiğimiz Şekliyle Bir Dünya Algısının Sonu mu?

Her şeyden önce, Pandemi ile uluslararası örgütlerin önemini bir kez daha idrak etmiş olduk. Çalışma alanlarında belli bir uzmanlık yoğunlaşması sağlayan uluslararası örgütler, ulus-devletlere söz konusu uzmanlık alanlarında yardımcı olabilmekte, standartların tespitinde önemli rol oynamakta ve elde edilen bilginin paylaşımında ve temerküzünde merkezi bir rol oynayabilmektedir. Bütün iddia edilen gecikme ve hatalarına rağmen DSÖ’nün bu süreçte oynadığı rolü küçümsememek, bilakis uluslararası standartların gelişimini desteklemek ve bunlara ulusal düzelmede uyulmasını sağlamak önemli bir öncelik olarak belirginleşmiştir. Bu nedenle, uluslararası örgütlerin gözlem, uyarı ve yaptırım mekanizmalarının güçlendirilmesi, bilgi üretme ve yayma süreçlerinin şeffaflaştırılması tüm insanlığın yararına olacaktır.

Aynı şekilde, devletlerin güvenliklerine ilişkin teorik ve tatbiki çalışmaların yüzeyselliği de bir kez daha ortaya çıkmış oldu. Devlet aparatının somut tehlikelere karşı savunulması hiç şüphesiz büyük önemi haizdir. Terörizm, espiyonaj, askeri teknolojiler gibi çalışma alanları elbette önemsiz değildir. Bununla beraber, bu konularda, daha ziyade ulusal birimlere göre kompartmanlara ayrılmış güvenlik algısı güvensizliği çok daha büyük boyutta ortaya çıkara konulara ya yeterince eğilememiş veya bu konularda çözüm sağlama yeterliğine ulaşamamıştır. Elbette, uluslararası ve ulus-aşan terör eylemleri büyük önemi haiz konulardır. Bu konuların çalışılması her devlet için hayati derecede ciddiye alınmalıdır. Ancak çevresel faktörlerde her gün gözlemlenen bozulma bundan daha mı az ciddidir? Buzulların erimesi sonucu oluşması mümkün olan Dünya günümüzden daha mı güvenli olacaktır? Yine, tekil ulusal iradelerle bu tip küresel sorunlara ne gibi çözümler getirilebilir veya öngörülen tedbirler hangi yeterlikte uygulanabilir?

Uluslararası ve hatta küresel meselelerin küresel kurallar ve tavırlar ile karşılanması bir zorunluluktur. Bu anlamda, ulusların sanayi casusluğu vb. gibi günlük –rutin- kaygı ve uğraşlardan çok daha büyük bir aciliyetle küresel sorunlara eğilmeleri gerektiği aşikârdır. Sağlık kurallarının da ödün verilmeden yürütülmesi, bu kurallara istikrarlı ve tek-tip bir riayetin sağlanması da aynı aciliyetle ilgilenilmesi gereken bir husus olduğu bu son pandemi ile bizlere göstermiştir.

Çevre ve sağlık sorunlarının ulusal tedbirlerle karşılanması, çözüme kavuşturulması mümkün değildir ancak ulus-aşan bir süper-makam varolmadığından bu alt-birimlerin katkısı büyük önemi haizdir. Sağlık veya çevre hukuku gibi konularda bu aktörlere düşen görevler her neyse, bunların eksiksiz, gecikmesiz icrası sağlanmalı, bu tedbirlerin ahenkleştirilmesi de gerçekleştirilmelidir. Demek oluyor ki biyolojik veya coğrafi özellikli bir problem-alanın etkilerinin sınırlarınıza girmesinin engellenmesi yalnızca sizin çabalarınıza bağlı değildir. Ancak komşu devletlerin de anlamlı katkıları ile bu tip küresel ve/veya bölgesel krizler çözüme kavuşturulabilir. Aynı şekilde, sizin kendi ülkenizde elde ettiğiniz başarı sadece sizin ülkeniz üzerinde olumlu bir etki icra etmez. Kurallara istisnasız riayet sonucunda yalnızca sizin değil, komşu devletlerin de bu durumdan kârlı çıkması söz konusu olacaktır.

Devletlerin bilgiyi paylaşmak konusunda ne kadar isteksiz oldukları hepimizin malumudur. Ancak pandemi durumunda sağlığa ilişkin bilgilerin ve inter alia başarılı tedavi protokollerinin paylaşımı büyük önem kazanmıştır. Çin Halk Cumhuriyeti gibi uluslararası kurallara riayet konusunda başarısız bir sicili olan devletin, ilk başlardaki başarısızlığını saymazsak, bu süreçte isminin çok geçmesi şiirsel bir adaletin tezahürü olarak kabul edilmelidir. Aynı şekilde, uluslararası hukuk kural ve kurumları ile arası hiç olmayan Başkan Donald Trump’ın kendi ülkesini getirdiği durum, özellikle New York’un hâli, hepimizin bilgisi dâhilindedir, çünkü hepimiz bunun içindeyiz, hepimiz bu krizin kapsama alanındayız.

Bu, Ortadoğu’da hasbelkader doğmuş bir kişi için “sadece yeni kriz tecrübesi” olsa da; savaşları, insanî krizleri, ölümleri, çok sayıda insanın yerinden edilmesini sıcak evlerinden ve kurumlarından takip eden ve hiçbir zaman “dünyanın lanetlileri” arasında olmamış kişi, sınıf ve milletler için alışılmış bir şey değildir. Bir felaketin öznesi değil de nesnesi olmak yani. Bu büyük güçlerin (kendi içindeki sınıfsal eşitsizlikleri de nispeten aşan bir şekilde hem de) pandemi ile can evlerinden vurulmuş olması manidardır ve öğretici bir etkide bulunması ümit edilmelidir.

Bu ve sonraki yıllarda tüm insanlık olarak muhatap olacağımız problemler, uluslararası ilişkiler ve hukuk disiplinlerinin baskın okullarınca göğüslenemezler. Bu problemler ile başa çıkabilmenin yolu söz konusu disiplinlerin analiz seviyesini yükseltmek ve özellikle de uluslararası siyasetin temel önermelerini sorgulamaktan geçecektir^[1].

Uluslararası Hukuk açısından konuşursak;

• Uluslararası örgütlerin önemi bir kez daha tescillenmiştir. Burada, Dünya Sağlık Örgütü’nün başarısızlıkları da öğretici tecrübe olarak ele alınmalı, tespit edilen hukukî, idarî ve tatbikî eksiklikler giderilmelidir.

• Uluslararası hukukçuların analiz etmeyi pek sevdikleri kuralların önemi elbette yadsınamaz ancak bunlara riayet ve bu riayetin derecesi de önemli bir konudur. Bu tip küresel tedbirlerin yaratılması ve yürütülmesinde; low-politics anlayışı içinde teknokrat rejimlerin kurulması ve faaliyet göstermesi şarttır. Bununla kastettiğimiz şudur: Acil bir meselede bir Dışişleri Bakanı veya bir kariyer diplomattan ziyade, bu kişilerden çok daha eğitimli ve donanımlı olan uzman doktorların veya (konuya göre) mühendislerin meseleyi tartışması veya süreci yürütmesi gerekir. Ulusal güvenlik konularında hiçbir ödün verilmeden ve buna aslında gerek de kalmadan adımlar atılması şarttır. Pandemi bize en azından bundan sonra sağlık ve özellikle çevre konusunda acele etmemizi anlatır gibidir. Sözün özü, bu konulardan daha büyük ulusal güvenlik meseleleri de pek istisnaî olarak ortaya çıkacaktır.

II. Çin’in Uluslararası Sorumluluğu Hakkında

Bir devletin uluslararası sorumluluğundan bahsedebilmek için; bu devlete ait veya ona atfedilebilir bir eylem veya eylemsizliğin, kaynağı ne olursa olsun, bir uluslararası hukuk kuralını ihlal etmesi gereklidir. Herhangi bir meşrulaştırıcı nedenin veya aciz bırakacak kadar sıkı bir zaruret halinin yokluğu halinde söz konusu şartların mevcut olduğu durumlarda ilgili devlet veya devletlerin sorumluluğundan bahsetmemiz mümkündür.

Covid-19’un ilk gözlendiği devlet olarak Çin’in bu süreçte bir uluslararası hukuk kuralını ihlal ettiğinden bahsedebilirsek, o zaman sorumluluğunun da kapısının açılması mümkün olabilir. Bu bağlamda ilk olarak Dünya Sağlık Örgütü’nün (DSÖ) “Uluslararası Sağlık Tüzüğü”nde (UST) mevcut 6. ve 7. maddeler akla gelmektedir^[2]. UST, salgın hastalıkların yayılmasını engellemek için hazırlanmıştır.^[3]

Bu maddelerin metni aşağıdaki gibidir^[4]:

“
Madde 6
Bildirim

1. Her Taraf Devlet, Ek-2’de belirtilen karar aracını kullanarak kendi ülkesi dahilinde meydana gelen olayları değerlendirecektir. Her Taraf Devlet, karar aracı uyarınca kendi ülkesi içindeki uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumuna yol açabilecek tüm olayları ve aynı zamanda bu olaylara yanıt olarak uygulanan herhangi bir sağlık önlemini, Ulusal UST Odak Noktası aracılığıyla ve halk sağlığı bilgilerinin değerlendirildiği 24 saat içinde, mümkün olan en etkin haberleşme araçları ile DSÖ’ne bildirecektir. DSÖ tarafından alınan bildirim, Uluslararası Atom Enerjisi Kurumu’nun (UAEK) yetki alanına giren bir konuyu içeriyor ise, DSÖ derhal UAEK’na bildirimde bulunacaktır.
2. Bir bildirimi takiben, bir Taraf Devlet, mümkün olduğu hallerde, vaka tanımları, laboratuar sonuçları, riskin kaynağı ve tipi, vaka ve ölümlerin sayısı, hastalığın yayılmasını etkileyen koşullar ve uygulanan sağlık önlemleri dahil olmak üzere, bildirimde bulunulan olayla ilgili olarak elde edilen halk sağlığı bilgilerini, zamanında, doğru ve yeterince ayrıntılı biçimde DSÖ’ye iletmeyi sürdürecek ve gerekli hallerde, karşılaşılan zorluklar ve uluslararası önemi haiz potansiyel halk sağlığı acil durumuna yanıt vermek için duyulan destek ihtiyacı hakkında rapor verecektir.

Madde 7
Beklenmedik veya Alışılmadık Halk Sağlığı Olaylarında Bilgi Paylaşımı

Bir taraf Devlet, kendi ülkesinde, kökeni veya kaynağı ne olursa olsun uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu oluşturabilecek nitelikte beklenmedik veya alışılmadık bir halk sağlığı olayına dair kanıta sahip ise, DSÖ’ye ilgili tüm halk sağlığı bilgilerini temin edecektir. Böyle bir durumda, 6. Madde hükümleri tam olarak uygulanacaktır.
”

UST’nin 6. maddesi, Villareal tarafından küresel hastalık takip sisteminin temeli olarak nitelendirilmektedir^[5]. Bu madde, taraf devletler için değerlendirme ve gerektiğinde DSÖ’yü bilgilendirme yükümlülüğü yaratmaktadır. Bu yükümlülük yerel seviyede gerçekleştirilen değerlendirmeler ışığında uluslararası etkisi olabilecek ve halk sağlığı bakımından “acil durumuna yol açabilecek tüm olayları” kapsamaktadır. Aynı şekilde, taraf devletlerin, sonradan geliştirilen ve acil duruma karşı kullanılabilecek sağlık önlemlerini de bildirmesi gerekmektedir.

UST 6. maddesinin 2. fıkrası ise her taraf devlet için bildirim yükümünün devamlılığını vurgulamaktadır. Burada söz konusu olan, tıbbi uygulamalar ve bunların etkileri hakkında sürekli raporlamanın sağlanmasıdır. Böylelikle acil durum ile mücadeleyi mümkün kılacak en son teknik ve bilimsel gelişmelerin raporlanması ve kritik bilginin paylaşılması mümkün kılınacaktır. Bu ise şartlar gereği uluslararası çapta yürütülmesi söz konusu olan mücadelenin başarılı olmasına katkı sağlayacaktır. Özellikle de salgın vakalarında zaman kritiktir. Bu gibi durumlarda, alınması şart olan tedbirlerin zamanında ve gereken kapsamda alınması için bilgi akışının hızlı ve doğru işlemesi büyük önemi haizdir. Bildirim yükümünün yapılması tek başına sorumluluğu engellememektedir. Bildirimin, maddelerde düzenlendiği şekliyle gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Uluslararası acil duruma neden olan olabilecek tüm vakaların 24 saat içerisinde, en etkin haberleşme araçları ile raporlanması şart koşulmaktadır. Bu şartlara uygun bir bildirimin Çin makamlarınca uzun bir süre gerçekleştirilmediği, hatta ulusal düzlemde ulaşılmış bilimsel bilgilerin dahi bilerek veya bilmeyerek DSÖ’ye ulaştırılmasında başarısız kalındığı aşikârdır.

İlk olarak, Çin Halk Cumhuriyeti Wuhan Sağlık Komisyonu, 31 Aralık 2019 tarihindeki raporuyla çok sayıda zatürre vakasının Wuhan’da gözlenmekte olduğunu bildirmiştir^[6]. Bununla beraber, hastalığa ilişkin gözlemlerin bu ilk bildirimden yaklaşık yedi hafta önce başladığı, bu süre zarfında ise kritik bilgilerin kamuoyu ile paylaşılmadığı ve mücadelede başarıyı sağlamakta önemli olabilecek kritik tedbirlerin alınmadığı iddia edilmektedir^[7]. Bu yedi haftalık süre içerisinde yaklaşık beş milyon kişinin Wuhan Eyaleti’ni terk ettiği de bildirilmektedir^[8]. Bu ise Çin makamlarının başarısızlığının veya ihmalinin büyüklüğünü anlatan inanılmaz bir rakamdır.

14 Ocak 2020 tarihinde DSÖ ekipleri çok az sayıda insandan insana bulaşma vakasının mevcut olduğunu ifade etmiştir^[9]. Ancak bunun o tarihe kadar Çin otoritelerince saklandığı, daha doğru ifadesiyle insandan insana bulaşmaya dair herhangi bir gözlem yapılmadığının bu makamlarca raporlandığı bilinmektedir^[10]. Tüm bunların ışığında Çin’in DSÖ UST’den kaynaklanan yükümlülüklerini yerine getir(e)mediğini ifade etmek bize makul görünmektedir.

Burada o zaman UST’nin bağlayıcı karakteri olup olmadığının tartışılması gerekmektedir. Eğer UST bir program hüküm veya bir politika metni ise, devletlere sadece bir takım tavsiyelerde bulunuyor veya best-practices tespitinin ötesine geçmiyorsa, bağlayıcılığı bulunmayan bir metinden bahsetmemiz mümkün olabilir. Bununla beraber UST’nin bağlayıcılığı konusunda herhangi bir şüpheye yer bulunmamaktadır. DSÖ yapmış olduğu açıklamalar ile web sayfasında yer vermiş olduğu bilgiler ışığında bu metni bağlayıcı olarak kabul etmektedir. Çin Halk Cumhuriyeti de 2005 yılındaki yorum beyanında bu metni bağlayıcı olarak tanımlamış görünmektedir. Çin, UST nedeniyle kendi ulusal mevzuatında değişikliğe gitmeye hazırlandığını beyannamede ifade etmiş ve ayrıca UST hükümlerine uyacağı tekeffülünü de beyannameye eklemiştir. Dolayısıyla ortada kendisi için bağlayıcı bir takımlar yükümlülükler olduğu Çin’in resmi açıklaması ile de teyid edilmiştir. UST’nin Çin ve diğer tarafları için bağlayıcı olduğunda şüphe olmadığına göre, bu kuralların ihlal edilmesi halinde, eğer bu ihlaller bir devlete atfedilebiliyorsa o devletin sorumlu olduğunu kabule etmemiz gerekecektir. Tüm bunların ışığında Çin Halk Cumhuriyeti’nin uluslararası sorumluluğundan bahsetmek bu satırların yazarına yanlış bir fikir olarak görünmemektedir.

Sonuç Yerine

Uluslararası Sağlık Hukuku disiplinin, varlığı bu deneyimden sonra her türlü tartışmadan beridir veya olmalıdır. Bu konudaki süreç, aktör ve kurumların güçlendirilmesi elzemdir. Aynı şekilde, bu deneyimin bize öğrettiği to-do-list kadar not-to-do-list de söz konusudur. Bu bilgi, belge akış süreçlerinin ve iş akışının nerelerde ve neden aksadığı yavaş yavaş ortaya çıkmaktadır. DSÖ yöneticilerinin ulusal etkilerden bağımsız çalışabilmesi, her seviyede kara alma mekanizmalarının tekil şahıs etkisinden komitelere devredilmesi bir gereklilik olarak ortaya çıkmıştır. Bu minvalde, örgüt-içi hak arama ve statü güvencelerinin de kurulması veya yürütülmesi şarttır. Böylelikle bu Örgüt esas işini yapmaya daha iyi konsantre olacaktır. Ama netice itibariyle sev ve idareden oluşan koordinasyon görevinin üstünde devlet-üstü yetkilerle bezenmesi imkânsızdır. O zaman süreç önünde sonunda ulusal tavırların sağlamlığı kadar sağlam olacaktır. Bu nedenlerle Uluslararası Sağlık Hukuku’na ilişkin çalışmalar ve tartışmalar derinleşerek ve genişleyerek devam etmelidir. Her türlü kolektif çabada olduğu gibi, bu disipline ilişkin tartışma alanının da daha geniş bir katılımcıya/paydaşa açılması sonucun daha güvenilir olmasını sağlayacaktır.

---

Dipnotlar

---

1. Konu hakkında ilgi çekici bir çalışma için bkz. Cenap Ç., “International Politics after Coronavirus Crisis”, Political Reflection, April-May-June, 2020, ss.30-33. ↩︎

2. Tüzük hakkında detaylı bilgi için bkz. Samancı U., "Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) ve Hukukî Niteliği". Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 16, 2014, ss. 113-169. Konu hakkında kısa bir inceleme için bkz. Bozhenko, O., “More on Public International Law and Infectious Diseases: Foundations of the Obligation to Report Epidemic Outbreaks”, EJIL Talk, www.ejiltalk.org. Pandemi ile mücadele hakkındaki hukuki tarihçe için bkz. Kurtdarcan, B./Mumcu Ş. Ö.,“Covid-19'un Düşündürdükleri: Uluslararası Hukukun Pandemiyle Mücadele Rejimine Genel Bir Bakış.”. Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fak. Dergisi, 2020. ↩︎

3. Bagares R. R., “China, International Law, and Covid-19”, Inquirer.net, 22 Mart 2020. < https://opinion.inquirer.net/128226/china-international-law-and-covid-19>. (S.E.T.: 01.05.2020). ↩︎

4. Çevirileri TC Sağlık Bakanlığı, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü’nce hazırlanmış bulunan ve şu adreste mevcut olan çeviriden alıntılıyorum: https://www.hssgm.gov.tr/content/documents/uluslararasi_antlasmalar/Uluslararası Sağlık Tüzüğü.pdf (S.E.T.: 30.04.2020) ↩︎

5. Villareal, P. A., “”Can they really do that?” States’ Obligations Under the International Health Regulations in Light of COVID-19 (Part I)”, 31 March 2020, www.opiniojuris.org. ↩︎

6. DSÖ, WHO Timeline - COVID-19. https://www.who.int/news-room/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19 (S.E.T.: 01.05.2020). ↩︎

7. Bergkamp L., “State Liability for Failure to Control the COVID-19 Epidemic: International and Dutch Law”, European Journal of Risk Regulation, 2020, s. 2. ↩︎

8. Bergkamp, s. 2. ↩︎

9. DSÖ, WHO Timeline - COVID-19. ↩︎

10. Bergkamp, s. 2; Tzeng P., “Taking China to the International Court of Justice over COVID-19”, EJIL Talk, www.ejiltalk.org. ↩︎