Hukuk devleti ilkesinin en önemli özelliklerinden biri idarenin işlem ve eylemlerinin yargısal denetime tabi olmasıdır ve bu durum idari yargı sisteminin temelini oluşturmaktadır. Türkiye’de idari işlem ve eylemlerin ne şekilde tesis edileceği ve bunların ilgililere nasıl duyurulacağı gibi konular hakkında müstakil bir idari usul kanunu bulunmamakta olup, idari usulle ilgili kurallar farklı yasal düzenlemelerde yer almaktadır. Müstakil bir idari usul kanunu çıkarılması konusunda çeşitli tarihlerde yapılan yasa taslağı çalışmaları yarım kalmış ve günümüze kadar kanunlaşamamıştır. Ayrı bir idari usul kanunu bulunmamakla birlikte, idari işlemler hakkındaki kimi hususlar doğal olarak 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda bulunmaktadır. Kişiler hakkında idari işlem ve eylem tesis edilmesi ve bununla ilgili başvuru yolları temel olarak 2577 sayılı Kanunun 10. ve 11. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu yazımızda, idari makamların ne şekilde idari işlem tesis edeceğini ve buna karşı başvuru yollarını, bu konu ile ilgili idari yargı kararlarından iki örnek yardımıyla açıklamaya çalışacağız.
İdareler, sadece işlem yapmakla hukuka aykırı davranmayabilirler. Bazen susmakla, gerekli işlemi yapmamakla da hukuka aykırı davranmış olabilirler. İdare hukukunda yetki, hukuksal bir olanak olmanın yanında birtakım sorumluluklar da yüklemektedir. Yükümlülüğünü yerine getirmeyen idareler hukuka aykırı davranmış olur.[1] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesinde de kişilerin kendileri hakkında bir işlem veya eylem yapılmasını talep etmesi ve idari makamların sükûtu halinde istemin reddedilmiş sayılacağı düzenlemesi yer almaktadır.[2] Bu düzenlemenin amacı idarelerin hareketsiz kalarak yargısal denetim olanağını ortadan kaldırmasını önlemektir.[3] Böylece idarelerin kişilerin taleplerini sürüncemede bırakmasına imkân verilmemekte ve Anayasanın 74. maddesinin son fıkrasında düzenlenen dilekçe hakkının aktif bir şekilde kullanılabilmesine olanak sağlanmaktadır.
Aynı kanunun 11. maddesinde ise kişilerin kendileri hakkında yapılmış olan işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını veya değiştirilmesini dava açma süresi içerisinde talep edebilecekleri düzenlenmektedir.[4] Tesis edilmiş bir idari işleme karşı bu madde uyarınca idareye yapılacak başvurular, zorunlu başvurular olmayıp doğrudan işlemin iptali için idari dava açılması da mümkündür.[5] Kişiler doğrudan işlemin iptali için dava açabilecekleri gibi 11. maddeye göre, tesis edilen idari işlemin geri alınmasını, kaldırılmasını veya düzeltilmesini isteyebilirler. Bu durumda 10. ve 11. madde arasındaki farkın ortaya konulması gerekmektedir. Bu düzenlemelerin arasındaki temel fark, 10. maddede kişiler hakkında herhangi bir işlem yokken bir işlem yapılmasının istenmesi, 11. maddede ise kişiler hakkında yapılmış olan işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesinin istenmesidir. Uygulamada bu durum birçok açıdan sorunlar doğurmakta, kişilerin taleplerinin 10. veya 11. maddelerden hangisine göre değerlendirileceği tartışma konusu olmaktadır. Nitekim yargı makamları tarafından bu konuda farklı kararlar verilmiş olup Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17.12.2020 tarih ve E:2020/177, K:2020/176 sayılı kararıyla bu tartışmanın son bulacağı düşünülmektedir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun konuya ilişkin 17.12.2020 tarih ve E:2020/177, K:2020/176 Sayılı Kararı
Konya Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulu 12/10/2020 tarih ve E:2020/47, K:2020/59 sayılı kararıyla; Konya Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdari Dava Dairesinin 16/10/2019 tarih ve E:2019/1496, K:2019/1008 sayılı kararı ile Samsun Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdari Dava Dairesinin 05/11/2019 tarih ve E:2019/314, K:2019/367 sayılı ve İzmir Bölge İdare Mahkemesi Beşinci İdari Dava Dairesinin 06/02/2020 tarih ve E:2020/85, K:2020/111 sayılı kararları arasındaki uyuşmazlığın giderilmesini Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulundan talep etmiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun önüne gelen uyuşmazlık, sözleşmeli er olarak görev yaparken uzman erbaşlık sınavında başarılı olmalarıyla birlikte bu kişilere 6191 sayılı Sözleşmeli Erbaş ve Er Kanununun 7. maddesinin 5. fıkrasına göre yapılması gereken ödemenin yapılmaması nedeniyle ortaya çıkmıştır. Kendisine ödeme yapılmayan uzman erbaşların bir kısmı, uzman erbaşlık görevine atanıp dava açma süresi geçtikten sonra kendilerine 6191 sayılı Kanunun 7. maddesinin 5. fıkrasına göre yapılması gereken ödemenin yapılmasını talep etmiştir. Adana 3. İdare Mahkemesinin 21/06/2019 tarih ve E:2019/522, K:2019/549 sayılı, Samsun 1. İdare Mahkemesinin 10/05/2019 tarih ve E:2019/333, K:2019/514 sayılı ve Muğla 1. İdare Mahkemesinin 18/11/2019 tarih ve E:2019/596, K:2019/1196 sayılı kararlarında söz konusu ödemenin yapılmasına ilişkin talepler 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında değerlendirilmiş ve davaların süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir. Söz konusu dosyaların istinaf incelemesi yapılmak üzere Bölge İdare Mahkemelerine gönderilmesi üzerine, Konya Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdari Dava Dairesi 16/10/2019 tarih ve E:2019/1496, K:2019/1008 sayılı kararıyla 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında değerlendirme yapılmasını doğru bulmuş ve Adana 3. İdare Mahkemesinin 21/06/2019 tarih ve E:2019/522, K:2019/549 sayılı kararının onanmasına karar vermiştir. Samsun Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdari Dava Dairesinin 05/11/2019 tarih ve E:2019/314, K:2019/367 sayılı kararında ve İzmir Bölge İdare Mahkemesi Beşinci İdari Dava Dairesinin 06/02/2020 tarih ve E:2020/85, K:2020/111 sayılı kararlarında ise söz konusu taleplerin 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiş ve açılmış olan davalarda süre aşımı olmadığına karar verilmiştir.
Konya Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulu ise Bölge İdare Mahkemeleri arasındaki uyuşmazlığın Konya Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdari Dava Dairesinin 16/10/2019 tarih ve E:2019/1496, K:2019/1008 sayılı kararı doğrultusunda giderilmesini talep etmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ise 17.12.2020 tarih ve E:2020/177, K:2020/176 sayılı kararıyla uyuşmazlığın başvuruların 10. madde kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koyan İzmir Bölge İdare Mahkemesi kararı doğrultusunda giderilmesine karar vermiştir. Sözü edilen kararda;
“Uyuşmazlık konusu olaylara bakıldığında, 6191 sayılı Sözleşmeli Erbaş ve Er Kanunu'nun 7. maddesinin 5. fıkrasında, kendi kusurları olmaksızın veya ilk sözleşmesini yahut müteakip sözleşme süresini bitirmesinden dolayı Türk Silahlı Kuvvetlerinden ayrılan sözleşmeli erbaş ve erlere, maddede belirtilen tutarda ödeme yapılacağının hüküm altına alındığı, Kara Kuvvetleri Komutanlığında sözleşmeli er olarak görev yapmakta iken başarılı oldukları sınav sonucunda Jandarma Genel Komutanlığı/Sahil Güvenlik Komutanlığına atanan sözleşmelerinin feshedildiği ve davacılar tarafından 6191 saylı Kanun'un anılan maddesi uyarınca özlük haklarının ödenmesi istemiyle davalı idareye başvurulduğu, bu başvuruların reddi üzerine işbu davaların açıldığı anlaşılmaktadır.
Somut olaylarda, uzman onbaşı/erbaş olarak atanan davacılar hakkında 6191 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 5. fıkrası kapsamında henüz tesis edilmiş bir işlem bulunmadığı, yapılan başvurular ile davalı Milli Savunma Bakanlığından bu konuda bir işlem tesis etmesinin talep edildiği ve idarenin talebe cevap vermemek suretiyle zımnen ya da talebi reddedip açıkça iradesini ortaya koyarak davacılar hakkında idari davaya konu olabilecek işlem tesis ettiği görülmektedir.
Bu durumda, yukarıda da metnine yer verildiği üzere davacıların bu başvurularının mevcut bir işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi istemini içermediği, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında haklarında idari işlem tesisine yönelik başvurular olduğu görüldüğünden, dava açma süresinin de bu maddede yer alan usul ve esaslara göre değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu haliyle, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında davalı idareye yapılan başvuruların reddi işlemlerinin tebliği üzerine anılan maddede öngörülen altmış günlük süre içinde açılan işbu davaların süresinde olduğu, İdare Mahkemelerince işin esasının incelenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.”[6] ifadesine yer verilmiştir.
Kararda özellikle vurgulanan nokta, davacılar hakkında belirtilen kanun kapsamında henüz tesis edilmiş bir işlem bulunmadığıdır. Davacıların başvurularında da bir idari işlemin geri alınmasını, kaldırılmasını veya değiştirilmesini talep ettiklerine ilişkin bir ibare yer almamaktadır. Bu durum göz önünde tutulmuş ve davacıların taleplerinin 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği ortaya konulmuştur.
Danıştay Onikinci Dairesinin 21.11.2018 tarih ve E:2018/8391, K: 2018/5505 Sayılı Kararı
Danıştay Başsavcılığının, Zonguldak Bölge İdare mahkemesinin 19.11.2013 tarih ve E:2013/1107, K:2013/1086 sayılı kararının kanun yararına bozulması talebiyle yapmış olduğu başvurusu hakkında verilen Danıştay Onikinci Dairesinin kararında da şu ifadeler yer almaktadır:
"Dosyanın incelenmesinden; davacının atanması nedeniyle yolluk verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açılan davada, davacının 17.01.2011 tarihinde göreve başladığı, bu tarihten itibaren dava açma süresi içinde dava açması ya da 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca idareye başvurması gerekirken, bu süre geçirildikten çok sonra anılan atama işleminden kaynaklanan yolluğun verilmesi istemiyle idareye yapılan 09.05.2012 tarihli başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle 30.05.2012 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasını inceleme olanağı bulunmadığı gerekçesiyle, süre aşımı yönünden reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Yolluk ödenmesine neden olan işlemin hukuki sebebi genellikle atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemlerinden biri olmakla birlikte, yolluğun ödenmesi konusunda idari dava konusu olabilecek bir uyuşmazlığın doğması, yolluk konusunda bir işlemin tesis edilmiş olması koşuluna bağlıdır.
Yolluk konusundaki işlem ise yolluğa hak kazandıran atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte, atama, nakil veya görevlendirmenin "yolluklu veya yolluksuz" olduğunun işlemde belirtilmesi suretiyle tesis edilebileceği gibi yolluğa hak kazandığı iddiasında olan kişinin yolluk talebiyle başvurusu üzerine de tesis edilebilir.
Atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte tesis edilmiş bir yolluk işleminin varlığı halinde, dava açma süresi, yolluksuz ibaresi yer alan işlemin tebliğ tarihine göre; yolluk konusunda asıl işlemde ödenip ödenmeyeceği hususunda bir ibare konulmamış ya da ayrı bir işlem kurulmamış olması halinde dava açma süresi, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesinde öngörüldüğü gibi ilgili tarafından yöneltilecek bir başvuru üzerine oluşacak açık veya zımni bir ret işlemine göre hesaplanacaktır.
Davacının, atanmasına ilişkin işlemde "yolluksuz" ibaresi bulunmadığına göre, bu işlemden doğan yolluğunun tarafına ödenmesi için yaptığı başvuru 2577 sayılı Yasa'nın 10. maddesi kapsamında olup, bu başvuru üzerine kurulan işlemin iptali istemiyle açılan davanın süresinde olduğu açıktır."[7]
Danıştay Onikinci Dairesinin kararında ise Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararından farklı olarak kişi hakkında atama işlemiyle birlikte yolluk ödenmesine veya ödenmemesine ilişkin bir işlem tesis edilip edilmediğinin önemi vurgulanmıştır. Somut olayda yolluk ödenmesine veya ödenmemesine ilişkin bir işlem tesis edilmemiş olduğundan Danıştay Onikinci Dairesi yolluk ödenmesi talebini içeren başvuruyu 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru olarak değerlendirmiştir.
Yukarıda yer alan kararlar doğrultusunda, benzer olaylarda da yapılacak başvuruların 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği açıktır. Örneğin; bir disiplin soruşturması sürdürülürken açığa alınıp daha sonra görevine dönen memurun açıktayken ödenen maaşlarına ait faizlerin ödenmemesi ve kendisine faizlerin ödenmediğine ilişkin yazılı bir bilgi verilmemesi halinde faizlerin ödenmesi için yapacağı başvuru veya açığa alınıp daha sonra görevine dönen bir öğretmene ek ders ücretlerinin ödenmemesi ve kendisine bu konuda bir yazılı bir bilgi verilmemesi halinde ek ders ücretlerinin ödenmesi talebiyle yapacağı başvuru da 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında değerlendirilmelidir. Aksi bir değerlendirme, Danıştay’ın yerleşik içtihatlarında yer alan ilkelere açıkça aykırı olacaktır.
Sonuç
Bu içtihatlar ışığında, 2577 sayılı Kanunun 10. ve 11. maddelerine ilişkin bir değerlendirme yapıldığında; belli bir konuda tesis edilmiş bir işlem bulunmadığı ve yeni bir işlem yapılmasının talep edildiği başvuruların 10. madde kapsamında değerlendirileceği açıktır. Fakat kişi hakkında bir işlem tesis edilmiş ve buna bağlı olarak tesis edilmesi gereken bir başka işlemin tesis edilmemesi halinde buna ilişkin talebin 10. madde kapsamında mı yoksa 11. madde kapsamında mı değerlendirileceği tartışma konusu olmuştur.
Yukarıda yer verdiğimiz Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17.12.2020 tarih ve E:2020/177, K:2020/176 sayılı kararında da görüleceği üzere Bölge İdare Mahkemeleri arasında da bu konuya ilişkin uyuşmazlık çıkmıştır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ise uyuşmazlığın değerlendirilmesinde daha önce başvuru konusuna ilişkin tesis edilen bir işlem olup olmadığını incelemiştir. Tesis edilen bir işlem yok ise yapılan başvurunun 2577 sayılı Kanunun 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymuştur.
Benzer uyuşmazlıklarda gözetilmesi gereken husus, kişinin daha önce yapılmış bir işlemin geri alınması, kaldırılması veya değiştirilmesi amacıyla mı yoksa yeni bir işlem tesis edilmesi amacıyla mı idareye başvurduğudur. Eğer idareden yeni bir işlem tesis edilmesi isteniyorsa bu taleplerde, 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında değerlendirme yapılmasına sebep olacak ifadelere yer verilmemelidir.
Dipnotlar
GÖZÜBÜYÜK, Şeref, Yönetsel Yargı, Turhan Kitabevi, Ankara, 2015, s. 150 ↩︎
2577 sayılı Kanun’un 10. maddesinin tam metni şu şekildedir:
“İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.
Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.” ↩︎GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara, 2011, s. 131 ↩︎
2577 sayılı Kanunun 11. maddesinin tam metni şu şekildedir:
“İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.” ↩︎CANDAN, Turgut, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, PwC Türkiye, İstanbul, 2015, s. 449 ↩︎
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17.12.2020 tarih ve E:2020/177, K:2020/176 sayılı kararı ↩︎
Danıştay Onikinci Dairesinin 21.11.2018 tarih ve E:2018/8391, K: 2018/5505 sayılı kararı ↩︎
