Lexpera Blog

AYM’nin İlk CBK Kararlarının Kısa Tahlili

13/5/2020 tarihli ve 31126 sayılı Resmî Gazetede, Anayasa Mahkemesinin ilk kez verdiği üç adet[1] Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) kararı yayımlandı.

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin hukuki rejimi ve anayasallık denetimi, konunun Anayasa’daki muğlak düzenleme şeklinden kaynaklanan pek çok soruyu barındırmaktadır. Konuya ilişkin yayınlarda öne çıkan soruların önemli kısmının, Anayasa Mahkemesinin yapacağı yargısal denetim neticesinde aydınlanacağı umuluyordu. Bu blog yazısında, Anayasa Mahkemesinin güncel kararları öne çıkan sorulara verdiği yanıtlar eksende tahlil edilmektedir[2].

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin hukuki rejimi bağlamında en tartışmalı husus kuşkusuz Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen dört alanın CBK’nın mahfuz alanı olup olmadığıdır[3]. Bu nedenle biz de karara ilişkin tahlilimize ilkin AYM’nin bu husustaki tespitiyle başlayacağız.

a) CBK’nın mahfuz düzenleme alanı var mıdır?

Kanaatimizce CBK’nın mahfuz düzenleme yetkisine ilişkin net karar, Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği ifade edilen dört konuya dair kanunla düzenleme yapılmasını müteakip, ilgili kanun kuralının iptali için açılan davada verilecektir[4].

Bu tespitimize rağmen, Anayasa’da özel olarak CBK ile düzenlenebileceği belirtilen bir alanda çıkarılmış CBK kuralının anayasallık denetimi, AYM’nin konuya yaklaşımı bağlamında önemli ipuçları barındırdığını söyleyebiliriz. Nitekim AYM’nin güncel kararında, Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen dört alana dair kanunda açıkça düzenleme olup olmadığının tartışılması, aslında CBK’nın mahfuz alanı olmadığı görüşünün kabulü şeklinde yorumlanmaya müsaittir (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 34)[5]. Gerçekten kararın 32. paragrafında konunun Anayasa m. 106/son kapsamında kaldığı tespit edildikten sonra, 34. paragrafında kanunda açıkça düzenleme olup olmadığı tartışılmış fakat kanunda açıkça düzenlenmediği sonucuna ulaşılmıştır. AYM’nin beş üyesi tam da bu kısma karşı çıkarak içerik denetimine geçilmesine farklı gerekçe ile katılmışlardır. Anılan farklı gerekçenin 15. paragrafında “...dava konusu bir kuralın Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen bir konuya ilişkin olduğu tespit edildikten sonra, artık bu konuda ayrıca bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının araştırılması gerekli değildir.” denilmek suretiyle CBK’nın mahfuz alanı olduğu görüşüne zımnen iştirak edilmiştir. (ayrıca bkz. farklı gerekçe § 9)

Kararda CBK’nın mahfuz düzenleme alanı olup olmadığı açıkça tartışılmamıştır. Kararda bakanlıklara ilişkin düzenlemelerin CBK ile yapılabileceğine ilişkin Anayasa m. 106/son hükmü, idarenin kanuniliğinin düzenlendiği Anayasa m. 123’ün bir istisnası olarak görülmüştür. (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 31)

b) CBK’ların İnceleme Yöntemi

İptali istenen CBK kuralları incelenirken iki safhada, iki defa oylama yapılmaktadır. İptali istenen kural öncelikle konu bakımından yetki yönünden incelenmekte, ardından (bu aşamayı geçerse) içerik yönünden incelenmektedir.

CBK’larınkonu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır[6]. (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 13.)

c) CBK Çıkarma Aslî Bir Yetki midir?

AYM, aslî kavramını kullanmaksızın CBK çıkarma yetkisini “...belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisi...” olarak tanımlamıştır (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 4). AYM, konuya ilişkin güncel başka bir kararında ise yürütmenin türevselliği ilkesinin CBK haricinde geçerli olduğunu açıkça belirtmiştir (E. 2018/91, K. 2020/10 ve 19/2/2020 tarihli karar § 110).

d) Münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamaz hükmünün yorumu

AYM, Anayasa’da bir konunun kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmışsa o konuya ilişkin CBK çıkarılamayacağına karar vermiştir (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 11). Başka bir anlatımla, Anayasa’da münhasıran, yalnızca, ancak, sadece vs. gibi bir vurgu olmaksızın, bir konunun kanunla düzenleneceğinin belirtilmesi, o alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmadığı şeklinde yorumlanmıştır[7].

e) Kanunda Açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz hükmünün yorumu

Bir konu kanunda açıkça düzenlenirken ilgili kanun hükmünün “konuya ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri saklıdır” ibaresi içermesinin anılan konunun CBK ile düzenlenebilmesine engel olup olmayacağı kararda tartışılmıştır. AYM bu şekildeki düzenlemenin “Anayasa’nın kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarma yetkisini tanımadığı dikkate alındığında, kanun koyucunun anılan şekilde bir yetki tanıması söz konusu olamaz.” (AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar § 21) diyerek aynı konuyu düzenleyen CBK hükmünü sekize karşı sekiz oyla (başkanın bulunduğu taraf iptal yönünde olduğu için) iptal etmiştir.


Dipnotlar


  1. AYM E. 2018/125, K. 2020/4 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar
    AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar
    AYM E. 2019/78, K. 2020/6 sayılı ve 23/1/2020 tarihli karar ↩︎

  2. Üç karar içerisinde tek iptal içeren karar E. 2019/31, K. 2020/5, K.T. 23/1/2020 olduğu için, tahlilimizi bu karar merkeze alınarak yapılmıştır. Yazı içerisinde geçen paragraf numaralarının tamamı da bu karardaki paragraflara işaret etmektedir. ↩︎

  3. Dört alan Anayasa’daki sırasıyla şu şekildedir:
    i. Anayasa m. 104/9: “Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atanmalarına İlişkin Usul ve Esaslar
    ii. Anayasa m. 106/son: “Bakanlıkların Kurulması, Kaldırılması, Görevleri ve Yetkileri, Teşkilat Yapısı ile Merkez ve Taşra Teşkilatlarının Kurulması
    iii. Anayasa m. 108/4: “Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri
    iv. Anayasa m. 118/6: “Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin Teşkilatı ve Görevleri
    AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karardaki Farklı Gerekçe kısmında bu konunun detaylı bir şekilde tartışıldığı görülecektir. ↩︎

  4. Detayı bilgi için bkz. Barın, Taylan (2020). Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, İstanbul, On İki Levha Yay. s. 61. ↩︎

  5. Kararın ilgili kısmındaki farklı gerekçeler bu hususa işaret etmektedir. ↩︎

  6. Barın, Taylan (2020). Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, İstanbul, On İki Levha Yay. s. 181. ↩︎

  7. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen 91 adet konu bulunmaktadır. Detaylı tablo ve liste için bkz. Barın, Taylan (2020). Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, İstanbul, On İki Levha Yay. ss. 95-113. ↩︎

Lexpera Blog’da yayımlanan yazılar, yazarlarının görüşlerini ifade eder. Lexpera Blog’da bir yazıya yer verilmesi, o yazıda savunulan görüşlerin On İki Levha Yayıncılık tarafından benimsendiği anlamına gelmez. Yazılar, bilgi amaçlı olup, hukuki mütalaa ya da tavsiye niteliği taşımamaktadır.
Author image
Ankara Websitesi
Anayasa Mahkemesi Raportörü
Anayasa Yargısı Araştırmaları Merkezi (AYAM) Koordinatörü
Ankara Yıldırım Beyazıt Ünv. Hukuk Fak. Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğr. Üyesi